創新一體化協調機制與長江經濟帶沿江地區綠色發展

盛方富+李志萌

[摘 要]創新一體化協同機制，是推進長江經濟帶沿江地區綠色發展的關鍵和保障。本文充分闡述了用創新一體化協調機制推進長江經濟帶沿江地區綠色發展的意義，分析了一體化協調推進沿江地區產業生態化改造和生態環境保護面臨的現實困境，提出了建立一體化協調機制推進沿江地區產業生態化改造與生態環境保護的路徑及對策建議。

[關鍵詞]長江經濟帶；綠色發展；一體化協調機制

要推動長江經濟帶沿江地區綠色發展和生態文明示范帶建設，推進產業生態化改造、發展生態產業是關鍵，保護自然生態系統、治理環境污染是抓手，創新一體化協同機制、推進沿江地區產業生態化發展與生態環境保護是核心。深刻理解創新體制機制的重大意義，準確分析長江經濟帶沿江地區產業結構現狀及綠色發展與建立生態環境保護協調機制面臨的困境，科學提出創新一體化協調機制以推進沿江地區一體化發展與保護治理的路徑和政策建議，對于促進沿江地區綠色發展與生態文明示范帶建設，具有重大現實意義。

一、創新一體化協調機制是推進長江經濟帶沿江地區綠色發展的根本動力

（一）創新一體化協調機制是推動長江經濟帶沿江地區協同治理的有效手段

長江是世界第三長河、亞洲第一長河，橫跨11個省（市）地區，從區域性質上來看，是行政區、經濟區、城市群等不同性質的綜合體。推動長江經濟帶沿江地區綠色可持續發展，就需要綜合考慮不同性質構成的現有體制機制，以11個省（市）為基本單元，以長江經濟帶上中下游的重要城市群為主體，以區域大中小城市為重要載體，創新連接各類經濟與非經濟聯系、培育各類正式組織與非正式組織的體制機制，形成共護共享、齊抓共管的強大合力。

（二）創新一體化協調機制是協調長江經濟帶沿江地區各類發展主體的關鍵舉措

長江經濟帶沿江地區發展涉及的主體較多，包括11個省（市）的眾多城市節點，省際、城際、城鄉關系多種多樣，不同主體之間的利益關系錯綜復雜，不同區域之間的利益訴求千差萬別。若依托分割條件下的行政體制，難以滿足長江大保護的總體目標要求。從全球各種流域治理的成功案例來看，僅僅依靠政府的主導力量來實現環境治理目標是不可能成功的。對長江經濟帶而言同樣如此，在推進大保護的過程中，必須打破過去舊的不適應的體制機制，創設新的管理秩序和體系，充分激發政府、社會、企業、個人等多層面力量，確保各個關系網絡的協同合作，以形成推動長江經濟帶生態環境保護的強大合力。

（三）創新一體化協調機制是長江經濟帶獲得持久發展動力的有力保證

建立和完善緊密型利益鏈接機制，推動多方共同參與，是推動長江經濟帶綠色發展的動力之源。共促長江經濟帶綠色發展，根本要點是以人為本，這就需要在產業布局、環保司法、土地、投融資、城市群共同治理等領域進行一系列的改革與突破，為長江經濟帶綠色可持續發展創造良好的體制機制環境。如創新流域生態補償制度，有助于平衡協調各地差異化利益訴求，調動長江上下游各地方的積極性，徹底打破長期以來行政區劃禁錮、行業壟斷、地方保護及城鄉二元結構影響制約形成的體制機制障礙，真正形成長江流域“同帶同享、統一公平”的良性局面①。

二、一體化協調推進長江經濟帶產業綠色生態化改造面臨的困境

（一）流域板塊內各省產業布局趨同

長江經濟帶上中下游流域各省區間產業結構具有相當程度的趨同現象，區域特征不明顯。在各省市“十二五”工業發展、轉型升級行動規劃的實施過程中，均以長江“黃金水道”和港口為依托，打造以重化工為主導的工業基地。統計數據分析結果表明，長江經濟帶各省份內占到一定比例規模的產業，具有較高的雷同性。以各省份制造業為例，下游長三角地區的上海、江蘇、浙江等省市間，中游地區的湖北、湖南、江西等省份之間，產業結構相似度高。由于缺乏全流域的產業發展規劃，沿江地區產業布局各自為政，缺乏產業布局的層次性，特別是經濟帶的中、上游地區，為了爭搶承接沿海地區的產業轉移，出現生態保護讓位于經濟建設，導致一批高污染、高能耗的落后產能的落地，無序低層次開發等情況出現，加重了污染產業布局，出現承接地區產業結構的趨同和地區產業同質化競爭。

（二）流域板塊產業結構差異明顯

從上中下游流域板塊來看，長江經濟帶11個省（市）三次產業結構差異明顯，位于長三角下游地區的省（市），如上海、浙江、江蘇，第三產業占比都超過第二產業，經濟增長模式已經由工業主導轉向服務業主導；地處中游地區的省份，如安徽、江西、湖南、湖北等，第二產業占比都非常高，還處于工業化加速發展階段；地處長江上游地區的貴州、云南兩省，雖然第三產業比重超過第二產業，但第一產業比重普遍偏高。從流域各省市產業發展水平看，上、中、下游地區在經濟發展階段和技術水平上差距十分明顯。從各省市優勢行業來看，長江經濟帶優勢工業布局自東向西呈現由輕工業、重工業向原材料、采掘業過渡的空間態勢②。值得關注的是，近年來重慶市通過改革、開放和重組，實現了經濟超常規高速發展，正成為長江上游產業能級提升的創新中心。

（三）流域產業鏈條整體性和關聯性不足

長江經濟帶分割的“諸侯經濟”，導致產業有序分工不足，產業鏈合作不夠，阻礙長江產業鏈的自然延伸，導致沿江地區發展的聯動性不足，無序發展帶來的高內耗制約著沿江帶的開放開發。由于缺乏產業發展的整體規劃，依托長江水運的有利條件，不少地區將類同的產業作為本地主導產業予以重點打造，不少地區還通過制定帶有明顯地方保護主義的政策來支撐相關產業的發展，如汽車產業便是如此，通過行政壁壘手段影響公平競爭。同時，下游工業化向經濟腹地的推進，有的只是產業的單向遷移，而缺乏產業分工和產業結構升級。各省市在實際推進工作中，往往從各自利益出發，出現圈地盤、爭老大、搶資源等現象，以鄰為壑，嚴重破壞沿江地區整體性產業鏈條的形成和構建。

（四）沿江地區資源消耗和環境污染產業集中endprint

長江經濟帶各省市在沿江地區集中了一大批耗水多、耗能大的工業行業和特大型龍頭骨干企業，形成了一批煤炭、化工、醫藥、冶金、機械、電力等高耗能、高耗水和高污染以及對資源依賴較強的產業。按41個工業行業的產值計算，2015年沿江11個省市工業產值最大的十大工業行業①占了11個省市規模以上工業總產值的61.5%②，而這十大工業行業基本均為高資源消耗、高排放的石化、有色金屬、鋼鐵等產業。這些高能耗、高排放產業的高密度分布，在約束機制和督查機制不健全的情況下，使得長江經濟帶的環境承載力已接近極限。

三、一體化協調推進長江經濟帶沿江地區生態環境保護面臨的困境

（一）一體化監測體系不完善，無法科學建立激勵約束機制

長江流域面積廣大，生態環境復雜多變，目前雖有機構從事對長江流域的檢測工作，但這種檢測基本上都是散點式的，既缺乏統一的安排，也缺乏統一的標準和尺度，更沒有一個負責統籌協調的綜合監測評估機制和專業機構，導致檢測得到的數據零碎化現象嚴重，使用價值不大，科學性和可信度不高，對整個長江流域的評估使用難以發揮作用③。生態環境監測體系的不完善，也使得污染企業和損害環境的行為常常得不到嚴格約束和應有懲罰，對沿江地區生態環境的考核工作也難以有效開展。

（二）規劃管理碎片化，責任主體不明晰

區域化的行政管理體制導致長江流域規劃、開發與管理工作的分段化、碎片化。交通、農業、林業、旅游等相關部門均參與了長江流域的管理，受制于不同單位和部門之間目標和職能的差異化，出現了“鐵路警察、各管一段”的“九龍治水”式的困境，甚至出現了管理的真空地帶，導致長江流域的管理缺乏統一性和整體性。水利部長江水利委員會雖是長江流域的專職管理機構，但其管理、職能、協調力度都無法承擔統一的監管任務，且自身存在行政機關、事業單位、企業“三位一體”的問題，使其既難以保持中立性，也難以樹立權威性。《長江干流水資源保護規劃》雖早在1986年就已編制完成，并已納入《長江流域綜合利用規劃》，但因缺乏一個負責規劃實施與執行的權威機構，規劃欠缺生命力，在相關法律缺失的情況下執行起來也顯得蒼白無力，導致污染從上游向下游轉移，非法排污加劇，水污染的勢頭難以有效遏制。

（三）經濟利益驅動占主導，污染產業源頭動因難消除

能源重化產業具有投資大、產值高、利稅多、帶動發展效應強等特點，發展重化工業成為長江經濟帶沿江地區政府發展經濟的首選。近年來，沿江地區雖然進行了產業轉型與升級的努力，但執行起來步履艱難。與下游地區相比，長江中上游地區經濟欠發達，已有的工業基礎多依賴于能源化工產業，生產線難以即刻淘汰或更換新的產品線，產業轉型較慢，短期內很難消除污染產業。不僅如此，各地在項目環評過程中也主要是對單個項目或園區局部影響的評估，沒有從整個長江經濟帶出發全面考慮產業布局和產業鏈的延伸和互補，產業布局未能與生態環保治理一體化目標相銜接，在利益協調機制不健全的情況下，難以統籌考慮整個長江水系的生態環境承載力和運輸系統承載力。

四、建立一體化協調機制推進沿江地區產業生態化改造與生態環保的路徑及對策建議

（一）明確一體化協調推進長江經濟帶沿江地區產業綠色生態化改造的著力點

一是劃定生態保護紅線，制定和實施綠色產業發展整體規劃。著力在空間布局上以“一張圖”涵蓋長江經濟帶，加快劃定產業發展的生態紅線，從源頭上解決產業綠色化發展問題。以長江干流為主線，明確重要生態功能區，劃定并實施生態保護紅線管制措施。必須堅持和全面落實上游保護優先、中游適度開發、下游優化發展的總體發展布局。切實銜接發展規劃和生態紅線，重新制定長江經濟帶產業發展和空間布局規劃。建立開發產業項目“負面清單”管理制度，改變過去承接轉移“大干快上”的做法，加強對產業轉移的引導，嚴格執行基于不同功能分區的不同產業項目準入標準，防止因承接產業轉移帶來污染轉入。

二是以生態承載力為底線，進一步優化產業開發格局。根據長江流域生態環境系統特征，以主體功能區為基礎，加快確立資源利用上線、生態保護紅線、環境質量底線，從源頭上規范和約束空間開發活動。國家要加快統籌協調推進長江生態環境系統調查，摸清沿江的環境容量，按照“調高、調輕、調優、調強、調綠”的思路，建立與環境容量、資源約束相適應的產業開發格局。要加快解決中下游生態空間不足、沿江工業港口和城市新區無序布局、沿江產業無序發展、產業結構重型化產能規模增長過快等重大問題。

三是實施產業結構調整“加減法”，打造綠色產業集群。一要去“黑色”產能，減“非綠色”存量。督促落實企業達標排放主體責任和地方政府環境監管主體責任，通過實施工業污染源全面達標排放計劃、沿江化工集聚區專項整治等行動，推動傳統產業清潔生產和循環化改造，淘汰一批潛在環境危險大、升級改造困難的企業。二要引導產業綠色轉移。以中上游地區國家級承接產業轉移示范區為載體，重點加快中上游地區21個長江經濟帶國家級轉型升級示范開發區轉型發展，推進兩江新區、贛江新區、貴安新區、天府新區等國家新區建設，以“三嚴”①為底線原則，科學有序地推進產業綠色轉移，鼓勵戰略性新興產業和節能環保產業等生態產業向中上游地區轉移。三要放大“綠色”增量。結合實施《中國制造2025》和《長江經濟帶創新驅動產業轉型升級方案》，加快培育發展生物醫藥、檢驗檢測服務、節能環保、新能源裝備、航空航天等新興產業集群。

（二）加快建立健全產業綠色生態化改造的政策協調機制

一是建立健全促進產業綠色生態化改造的管控機制。一要設立國家級產業綠色發展統籌協調機構。建議在國務院的直接領導下，成立由沿江省市政府、國家相關行業主管部門、重點企業和資深學者等組成的長江全流域產業綠色生態發展管理機構，負責議定流域產業準入和綠色發展管理辦法等重大事項，指導、協調、解決跨部門、跨行政區域的產業綠色生態化發展問題。二要制定和實施長江經濟帶產業綠色發展規劃，對接《中國制造2025》和《“十三五”節能環保產業發展規劃》，鼓勵和扶持綠色、低碳高新技術產業，重點發展節能與環保產業、旅游等綠色服務業。三要嚴格實施沿江產業環境準入標準機制。全面落實主體功能區規劃戰略，嚴格執行基于不同功能分區的不同產業項目準入標準，防止因承接產業轉移帶來污染轉入。從嚴審批產生有毒有害污染物的新建和改擴建項目，禁止低水平重復建設，防止出現污染和環境風險聚集。endprint

二是建立區域間合力推進產業綠色生態化改造的內生動力機制。一要建立國家級長江經濟帶產業分工合作支持平臺，協調推進區域間產能合作。支持下游產業梯度綠色轉移、上中游產業有序生態承接、戰略性新興產業共同發展的區域產業合作新模式。支持下游優勢產業經濟要素西移、上中游資源能源東送的雙向流動新態勢。二要構建區域產業鏈條全流域聯動機制。以沿江國家級、省級開發區為載體，以大型企業為骨干，發揮中心城市的產業優勢和輻射帶動作用，引導新型平板顯示、集成電路、先進軌道交通裝備、汽車制造、電子商務等產業鏈合理布局，形成高效的產業分工協作體系。

三是增強區域產業綠色生態化改造的創新能力機制。一要在技術創新層面，建議國家建立長江經濟帶綠色技術創新交流平臺。支持長江經濟帶綠色工業技術集成創新，利用最新的科技成果和完備的信息系統，聯合成立研發合作平臺和科技信息共享服務平臺，共同構建區域綠色工業科技創新體系。二要在制度創新層面，建議國家設立長江經濟帶政策創新交流平臺。支持和鼓勵上中下游地區積極學習和相互借鑒彼此的先進管理制度和管理經驗。如：上海自貿區的負面清單管理制度和高技術企業在“園區內注冊、園區外發展”等可復制、可推廣的制度安排，以及上海漕河涇國家級高新技術產業開發區與江浙及上中游地區嘗試異地聯合建園等；鼓勵上海、江蘇、浙江到中上游地區共建產業園區，發展“飛地經濟”，共同拓展市場和發展空間，實現利益共享。

（三）加快構建長江經濟帶一體化環保監控體系

一是建立、健全自然資源登記監測制度。建立、健全自然資源資產產權登記制度，確定長江流域各類自然資源的數量、質量、空間分布，對開發利用狀況進行及時監測和數據采集。分區段編制長江自然資源資產負債表，建立與之相配套的資產損益評估考核機制。

二是建立污染源實時監控系統。實施以排污總量動態控制為主的污染控制制度。在流域的不同單元建立對點源和非點源污染種類和通量的日常監測體系（數周至數月一次），形成體現“山、水、林、田、湖”及其與經濟社會發展等內在互動、耦合關系的動態預警。

三是建立健全長效生態環境監測和評估體系。統籌整合水利、環保、水文、農業、氣象等政府機構與相關科研單位，將大數據技術引進長江流域生態環保檢測體系，著力構建針對長江流域的生態環境監測網絡、數據管理系統、綜合信息管理系統以及信息化共享平臺，以實現各級各類監測信息互聯共享，提升監測預報預警、信息化處理能力和保障水平。

（四）建立健全長江經濟帶生態環保一體化協調機制

一是設立國家級統籌協調機構。建議在國務院的直接領導下，成立由沿江省市政府、國家相關行業主管部門、重點企業和資深學者等共同組成的長江流域綜合管理委員會，也可在國務院長江經濟帶發展領導小組下設立專門機構，指導、協調、解決跨部門、跨行政區域的重大生態環境問題。

二是制定實施《長江經濟帶生態環境保護發展規劃》。規劃對接《生態文明體制改革總體方案》，與流域發展規劃、城市建設總體規劃、土地利用規劃等實行“多規合一”，做到同步實施、同步落實。

三是落實沿江省部級聯席會議制度。成立跨行業、跨地域（轄區各省市）的流域生態環保一體化政策協調委員會，定期召開高層會議，研究并切實解決長江流域生態文明建設中的重大問題，全面落實重大生態修復、水生態安全等事項。

（五）建立健全長江經濟帶生態環保法制硬性約束機制

一是加快制定出臺《長江法》。按照生態優先、綠色發展、共抓大保護的基本原則，盡快將《長江法》列入全國人大立法計劃。

二是推動建立長江經濟帶“超級基金法”。借鑒美國《綜合環境反應補償與責任法》，研究建立長江經濟帶危險物質泄漏事故的報告制度和國家應急計劃制度，一體化解決長江經濟帶建設過程中出現的重大生態環境問題。

（六）創新長江經濟帶生態環保資金保障機制

一是加大環保財政投入力度。設立專項資金，擴大對長江上游生態補償的實施范圍并提高補償標準；建立長江水環境保護治理基金，基金由中央政府與沿江省市共同發起設立；沿江各省市應加大環保投入力度，構建中央與地方共促長江保護與修復的財政保障機制。

二是積極探索發行環保彩票。通過環保彩票機制籌集社會資金，并根據彩票管理條例實行專款專用。

三是實現環保投資主體多元化。積極探索PPP、財政貼息、政府綠色采購制度等政策措施，創新綠色金融產品與服務，在長江經濟帶11個省市中選擇條件比較成熟的地區，推廣實施綠色信貸、環境污染責任保險等政策，推動節能減排、循環經濟等項目通過資本市場進行融資，引導企業和個人的環保投資行為，不斷拓寬資金渠道。

四要創新市場化機制，大力發展環保市場。在長江經濟帶沿線大力推行合同能源管理、環境合同服務、水權交易、排污權交易、碳排放權交易以及環境污染第三方治理、環保設施第三方運維、環境第三方監測，建立反映市場供求、資源稀缺程度和環境損害成本的價格形成機制。

（七）加快建立長江經濟帶生態補償機制

一是完善生態補償法律制度。加快建立和完善長江經濟帶沿江地區的森林、濕地、農業、礦產、水資源等自然資源保護的生態補償制度，建議國務院盡快出臺《長江經濟帶生態補償綜合試點實施方案》。

二是設立長江流域生態補償基金。健全的環境財政機制是建立和完善生態補償機制不可或缺的組成部分。因此，建議由國家和沿江省、市共同設立長江流域生態補償基金，基金額度由中央政府確定，基金管理由財政部負責。

三是落實生態環境責任協議制度。由國家有關部委牽頭，沿江各省、市參與，共同研究簽訂長江流域水環境補償協議，探索多元化補償機制。

責任編輯：鄭 穎endprint