TOD模式對我國城市科學發展的啟示

黃維民，慕懷琴

（1、西京學院，陜西西安710123 2、陜西師范大學，陜西西安710119）

TOD模式對我國城市科學發展的啟示

黃維民1，慕懷琴2

（1、西京學院，陜西西安710123 2、陜西師范大學，陜西西安710119）

美國戰后對傳統經濟增長模式進行了深刻反省，在發展理念上發生了一些巨大變化，其中最為主要的變化，就是徹底拋棄了“發展=經濟增長”這種既浪費資源，又以犧牲環境為代價的傳統增長模式，而逐漸確立了經濟、人口、資源、環境與社會協調發展的新理念——TOD模式。TOD模式作為一種新的社會價值取向，其基本內涵是在滿足當代人們需求的時候，而不去做危及后代生存的事情，其特征就是在社會發展過程中，堅持“可持續發展”的原則與目標。TOD模式在本質上是一種城市交通治理的新范式，在探討TOD發展模式內涵與特征的基礎上，總結了其經驗與教訓，并歸納出相關啟示，為我國政府承擔起城市治理重任，有效解決交通擁堵、環境污染與資源消耗等問題，提供智力支撐與理論依據，以實現我國城市精細化管理與可持續發展的戰略目標。

美國；TOD模式；城市科學發展

一、TOD模式產生的時代背景及內涵

二戰以后，百廢待興的美國把促進經濟發展作為治理國家、推動社會進步的重要目標，此為投入了大量人力、物力與資金，因而在很短的時間內經濟得到了快速發展，社會面貌煥然一新。這不僅促進了全民生活水平的提高，也使得城市發展日新月異，機動化能力越來越強。但隨之而來的則是城市交通狀況日益惡化，不僅使公眾大量時間浪費在道路的擁堵之中，造成巨大的經濟損失，而且交通擁堵也使機動車輛產生額外的燃料消耗，加重了空氣污染和碳排放量，導致公眾健康風險大幅提高，幸福感指數陡然下降。由城市交通擁堵引發的能源浪費、環境污染、健康風險和時間浪費等一系列問題，不僅成為美國公眾普遍關注的社會焦點，激化了社會利益的沖突，引發了公眾對政府的不滿，也嚴重阻礙了城市交通的可持續發展，成為制約美國社會發展的瓶頸之一。因此，解決交通擁堵問題，提高社會治理水平，就成為了美國政府城市管理中的頭等要務，以及學者們積極探索與研究的重要領域。

應該說，二戰以后美國對工業文明和現代化發展道路的反思是深刻的，因而導致其發展理念產生了革命性變化，徹底拋棄了傳統消耗社會資源和破壞生態環境為代價的“發展=經濟增長”模式，逐漸樹立了經濟、社會、環境、資源與人口協調發展的社會價值取向。這種新的社會價值取向在本質上是一種新的發展理念與范式，其基本內涵就是在滿足了當代人們需求的時候，而不去做危及后代需求的事情，其特征就是在社會發展過程中，堅持“可持續發展”的原則與目標，并使其成為社會的一種創新共識，使得城市管理更加精細化、科學化[1]。

正是在這種社會背景下，美國有一位非常著名的建筑設計師哈里森·弗雷克通過多年對城市交通規劃、設計與建設的深入考察后，在二十世紀八十年代初，首次提出了一種新的城市發展新理念與新范式，即在城市發展過程中，堅持以公交治理為導向的模式，英文名稱為Transit-Oriented-Development，簡稱為TOD[2]。哈里森·弗雷克作為具有先進城市管理理念的著名學者，所提出的TOD模式，其主要目的是為了有效解決二戰以后美國城市無限制蔓延與擴大，而采取的一種以公交為導向、綜合治理與協調構建步行街區的重大舉措。長期以來，城市用地與交通基礎建設，作為城市發展的兩大核心內容是一個相輔相成的關系。兩者協調發展，有助于構建科學的城市交通網絡，從而可以把公眾對城市交通的日常需求控制到最低程度，使得城市交通擁堵得到極大地緩解。這不僅有效降低了城市交通對生態環境的破壞與影響，以及對社會資源造成的巨大浪費，也促進了城市的可持續發展，使得以公交為導向的城市交通發展理念不斷深入人心。實際上，城市發展最為核心問題，就是如何充分利用土地這一稀缺的資源，科學地構建一個高效、安全、便利與環保的公交體系，保障人們自由、舒適與安全流動，以體現城市居住的價值所在。

美國TOD模式在本質上是一種城市交通綜合發展理念，其最大的特點就是把公交與土地的有效利用有機地結合起來，強調城市交通的集約化、科學化發展，尤其是強調土地的綜合性開發。其價值取向就是倡導公眾日常出行時候，把公交作為出行的首選工具[3]。因此，TOD模式在本質上是一種將土地有效開發與城市交通發展緊密結合的新理念與新范式。一般在現代城市的發展中，土地的科學開發與綜合利用是實現城市治理的重要載體，是城市交通產生的根本源頭。

美國TOD模式的提出，主要是希望通過研究與探討現代城市交通和城市土地開發利用之間的內在聯系性，并在深入分析與探討了二者內在的相輔相成關系之后，制定出一種新的城市交通出行抉擇方案，從根本上改變公眾傳統的交通出行力度、出行布局與出行方式，在不斷優化城市交通體系的基礎上，有效緩解現代城市日益突顯的交通供需矛盾，從源頭上徹底解決交通擁堵問題這一城市頑疾，以體現綠色環保的社會發展理念。因此，美國TOD模式的提出，為以公交為導向的綜合治理及城市可持續發展提供一個科學的平臺，指明了生態文明建設的方向。

此外，美國TOD模式作為一種結合土地利用的城市治理與發展戰略，其最主要的特征就是在公眾日常出行的時候，不僅積極倡導要以城市公交作為主要的交通工具，而且還強調在城市交通發展過程中，積極倡導土地的綜合開發與利用，從而形成一種集約化的發展理念，使得現代城市交通發展過程中，出現了一種將土地綜合開發利用與城市公交體系有機結合的可持續發展范式[4]。由此可見，美國TOD模式的核心理念，不僅是要全面促進城市交通的科學發展，而且還要積極改善社會公共領域的生活，從而為城市的公共交通、步行交通與小汽車交通創造一種公平和諧的發展平臺，而不是一味迎合小汽車發展需求。

美國TOD模式所具有的價值取向與科學發展觀，使得現代城市交通發展完全依賴小汽車低密度蔓延的傳統做法，逐漸改變成為了一種以公交走廊為城市交通體系，而公共站點為重要節點的科學發展模式。正是由于美國TOD模式在城市交通發展過程中，具有綜合性與科學性等優點，因而使得在城市的生態環境保護方面，有效緩解城市交通的擁堵方面，尤其是在土地科學開發利用、不斷促進城市的綜合治理方面，體現出了一種強大的功能與優勢，因而成為實現現代城市交通可持續發展的重要舉措。總之，在TOD模式下，美國每個城市的交通節點可集中進行土地開發，有利于政府廣泛開展城市公共設施改造，實現了可持續發展。

二、TOD模式的特征與實踐經驗

二戰后期，由于汽車工業和房地產的迅猛發展，美國城市開始以一種蔓延拓展為特征的規劃方式，用攤大餅的做法逐漸向城市邊緣不斷擴張規模。此時美國政府采取的這種現代城市治理策略與交通發展模式，主要是以城市交通低密度蔓延和完全依賴小汽車發展的交通形式為根本特征。

長期以來，作為美國夢的重要部分，擁有私車一直是美國獨立自由的社會象征，因而二戰以后汽車工業發展較快、規模龐大，使得美國社會家家有車，人人開車，成為世界上名副其實的汽車輪子上的國家。應該說，具有汽車輪子上國家美稱的美國，在早期城市發展中，因嚴重受到汽車工業政策的影響，采用了一種擴展蔓延的發展方式。此后，由于廣大公眾生活水平的提高與改善，以及對生態環境質量的追求，而許多公眾的居住地和工作場所逐漸遠離了繁華喧鬧的城市中心，這不僅使得城市的密度逐漸地減低，而且也導致城市公交不斷地衰落，由此帶來了一系列環境與社會問題。因此，美國政府早期采納的交通策略和發展模式弊端多多，由于缺乏科學論證，最終導致交通嚴重堵塞，使得公眾出行需要花費較長時間，并造成空氣污染和內城商業衰退等問題。

實際上，在城市早期發展中，由于受傳統有軌電車限制，美國政府也制定過集約型的發展策略，因而規劃還能做到統籌兼顧。但在此后，因美國現代汽車工業的快速發展，使得眾多的大汽車公司采取了一種收購傳統有軌電車的做法，并完全拆除了軌道，從此以后美國的許多城市逐漸進入到了一種低密度的發展模式，不僅導致依賴小汽車出行成為人們單一的選擇方式，也使得整個美國社會公交出行比例低于10，造成城市公共設施資源的極大浪費[5]。尤其是這一問題所帶來的最大弊端，則是不僅使得美國城市繁華地帶的一些公共設施沒有得到有效利用，而且也使得城市土地資源不能能得到科學的綜合開發，其后果是導致許多城市具有的功能被長期閑置，而私車的普及則使交通擁堵成為常態。總之，在美國城市發展過程中，道路的不斷拓寬并沒有緩解交通擁堵，反而使得更多能源危機、環境污染、交通混亂等問題逐漸浮出水面。

雖然早在二十世紀八十年代初，哈里森·弗雷克就針對城市發展中出現的各種弊端，而提出了解決這些弊端的TOD模式，但TOD模式的基本理念被美國政府與公眾所真正接受，并開始對其進行深入研究與全面實踐，則經歷了一個較為漫長等待與爭論之后。在哈里森·弗雷克對TOD模式提出的早起，美國政府的一些高官、學者與普通社會公眾都認為，哈里森·弗雷克提出的TOD模式，主要是針對現代城市傳統蔓延式交通而提出的一種解決方案，其可行性具有大膽理論假設的色彩，所以在起初的時候，社會公眾僅是把哈里森·弗雷克提出的TOD模式作為一種特殊房地產開發策略，并沒有認為是一種具有極大社會價值的發展創新。大概經過了近20年，城市的規劃者、公眾及開發商，在對傳統城市發展觀念不斷反思中，重新思考低密度城市發展弊端，TOD模式才逐漸成為了美國一些城市公交發展的主導思想與路線方針，并在實踐中充分體現了其價值所在。正是在這種社會背景下，一種具有集約型、緊湊型等特點，充滿了生機勃勃的適宜步行城市發展理念呼之欲出，從而使得TOD模式應運而生，并不斷被廣大的公眾所認知、接收與贊同。尤其是從20世紀70代開始，美國政府的一些官員、專家學者，包括一些社會公益性環保組織，在達成共識的基礎上，廣泛開展了關于小汽車過度使用而將會導致城市交通體系衰退、造成城市擁堵與破壞生態環境的研究，并在不同的社會場合大力呼吁要不斷提高現代城市公交體系在城市交通中的主導作用，并積極促進城市土地使用方式的變革。至此，公眾逐漸認識到，一個更為緊湊、以公交支撐為基礎的城市形態才是有前途、可持續發展的。

為了徹底改變低密度蔓延的傳統城市發展模式，提高公交使用率，2002年，美國交通研究學會（TRB）在給聯邦政府提交的年度研究報告中，提出了以公交為導向的城市規劃與建設原則，即確定了公交的公共性特征，并提出了四個公共性類型：1.公共空間；2.公共產品；3.公共所有權；4.公眾的關注和討論[6]。其目的是為了在城市發展中大力推進TOD模式，通過對城市土地利用規劃、新市鎮規劃與公交規劃的三規合一，從而使得現代城市各個繁華的商業活動中心通過公交網絡有機地銜接起來，有效實現城市精細化科學管理。此外，從美國TOD模式多年的實踐來看，其主要特征，是要構建大容量的公共快速交通系統，實現軌道交通與土地利用的聯合開發，避免城市盲目發展。美國TOD模式在現代城市交通發展過程中的實踐表明，以公交為導向的城市用地結構和空間布局要想實現緊湊高效的發展目標，使得健全發達的城市公交體系完全主導廣大公眾的日常出行，必須要對城市規劃進行精細化科學管理，對城市建設用地實行嚴格的控制，在充分考慮土地開發與軌道交通建設的基礎上，不僅要協調與發展好軌道交通與公共汽車的銜接，而且也要加快P+R停車場的建設，防止因P+R停車場的嚴重短缺，而影響了停車換乘的效率，引發城市交通擁堵成為常態。

因此，在城市交通的發展過程中，一定要解決好地鐵站點周邊多樣化的用地布局和高強度土地開不協調發問題，做到統籌設計與科學規劃，并有效利用接駁的常規公交線路而擴大地鐵站點的輻射范圍和使用頻率，最終促進現代城市公交一體化的綜合協調發展。例如，美國地鐵都是按照TOD模式進行規劃的，每個地鐵場站建設，都是在規劃指導下完成的。一般在繁華的城市中心區，在地鐵規劃與設計的時候，一定把地鐵建設與周邊的商業區發展緊密結合起來，從而使得城市的地鐵站、公交站與商業街區的公共設施實現了無縫鏈接。同時兼顧附近建筑物在未來改造時，能實現與地鐵銜接。而地鐵建設時，也會為規劃建筑物預留接口。在住宅區也有同樣考慮，提供了周邊物業與地鐵站間的接駁設施。同時，進行區域增長管理，尤其是通過對私家車增長的有效控制，最終使得公交成為城市交通發展的主導，使得公交成為廣大公眾日常出行的主要遴選工具，讓現代城市的交通在公交主導下得到可持續發展。

目前在美國，超過1000多個與此相關的TOD模式項目正在實施，絕大大多數的新建設城鎮與傳統的繁華商業中心街區通過MRT（MassRapidTransit）實現了有機的連接。一般的新城鎮間則主要是通過MRT與大巴士進行有效連接，因而MRT車站在規劃與設計的時候，其位置主要都建設在新城鎮的中心區域。這樣的城市交通規劃、設計與建設的最大優點，就是使得城市中的所有商業區、工業區與公眾居住區都臨近公交站點，使得公眾在步行范圍內就能快捷方便找到公交站。在當今的美國社會，雖然以小汽車為主的出行方式仍占據著一定比率，但完善、龐大的城市公交體系的使用，在第二次世界大戰之后第一次完全超過了小汽車的增長比率[7]。

總之，TOD模式的提出，使得美國城市發展如同TOD理念所倡導的那樣，現代城市公交體系像一條漂亮的項鏈，把城市商業區、工業區與居民區有機地串聯在了一起，最終形成一個以公交導向為城市交通發展的空間格局，為解決美國城市發展弊端，提供了一種新的社會治理思路，因而在當今美國城市化過程中，廣泛嘗試使用TOD模式策略，作為公交規劃的治理工具，形成了一種極具特色的城市交通發展新范式。

三、TOD模式對我國城市科學發展的啟示

我國十三五規劃的最大特點，就是要實現發展理念的創新。我國經濟社會隨著近年的快速發展，使得廣大公眾的生活水平得到了極大改善，公眾的機動化能力越來越強。但隨之出現的問題則是道路變寬了，而交通擁堵現象越來越嚴重，引發了公眾普遍關注。城市交通擁堵，不僅嚴重影響我國經濟發展和城鎮化進程，也消耗了公眾寶貴時間，使其幸福感陡然驟降。因此，社會治理成為了我國各級政府城市建設中的頭等要務，彰顯其公共管理水平。TOD模式作為城市發展的一種新范式，以及新的交通治理分析框架，可為我國政府扮演好公共產品供給角色，承擔起城市治理的社會重任，提供政策支持與理論依據，以此解決當前我國城市面臨的交通擁堵問題，通過優化空間布局，實現我國城市的可持續發展。

當然，要想現實這一戰略發展目標，必須多措并舉，制定有效對策，尤其在借鑒美國城市治理經驗，以及在積極探索城市交通發展規律的基礎上，尋找出TOD模式全面落地中國的本土化切入點，為我國現代城市的交通發展采用科學方法提供啟示，以達到“他山之石，可以攻玉”的目的。美國TOD模式所具有的功能與特點，對于我國人口眾多、土地資源相對匱乏、城市交通擁堵的基本國情來說，借鑒其成功經驗具有重要的現實意義。美國對TOD模式的研究與實踐，應該說已有了相當長的時期。雖然研究領域與方向各有側重，但其成果還是為城市科學發展提供了許多成熟策略，并在實踐方面也有頗多建樹。尤其是美國TOD模式的大量實例研究表明，僅是一味依靠對城市公交設施的供給，始終無法滿足交通需求的日益增長，并不能解決城市擁堵問題。因此，美國城市發展中TOD模式的應用實踐，對我國建立基于公交導向的治理模式，有效、科學醫治交通擁堵與空氣污染的城市病，具有如下幾點啟示：

第一，在我國城市建設中，必須堅持公交優先、公交導向的原則。近年來，隨著我國經濟迅猛發展與城鎮化規模變大，城市擴張與人口增加在所難免。尤其是在一些國家產業政策刺激下，私車增長過量，導致城市負擔加重，交通擁堵與空氣污染成為常態。因此，有效借鑒美國以公交為導向的TOD模式，不僅是實現我國城鎮化發展戰略、構建小康社會的必然選擇，而且也是對城市土地有效開發、實現城市交通協調發展與科學規劃的基本前提，更是發展安全、便捷的高質量公交系統，促進TOD模式本土化的重要內涵。

第二，在尊重國情的基礎上，有效發展地鐵、輕軌與BRT等快速公交，使我國城市形成立體、多元、集約、全方位的交通科學體系。讓公眾出行不僅安全、快捷，而且對出行工具也有更多自由選擇。應該講，只要在我國城市建設中，有效借鑒美國TOD模式，根據自身發展特點進行精心規劃，一定能構建一個具有中國特色的立體、多元、安全、快捷的現代交通體系，有效化解交通擁堵與空氣污染問題。

第三，一般而言，衛星城居住與就業的平衡必要性不大，但在衛星城站點設計商業、辦公、餐飲等多功能項目，不僅可有效保證軌道交通各站點組團形成的居住與就業平衡，也可解決單向大容量通行問題。因此，根據美國TOD模式的內涵與特征，在借鑒美國城市發展中經驗與教訓的基礎上，對于我國未能合理發揮已建軌道交通站點功能的城市，應科學規劃軌道交通站點周圍的土地有效利用和公共基礎設施建設，避免城市軌道交通出現的單向大容量運行問題，科學、合理地推動我國城市公交體系發展。

第四，建造城市快速公交系統，雖為提高公眾出行提供了更多選擇與便捷，但也是一件造價高昂的事情。加之其在日常的運營過程中，由于具有公益特性，因而利潤較少。尤其是在管理過程中，未能制定一種科學的“溢價回收”機制，因而造成政府對城市快速公交系統的財政投入壓力過大。從美國TOD模式的實踐與經驗來看，要想有效擺脫這一困境，除了較大的公共財政投入之外，在TOD規劃中，還要動員與允許社會民間資本加入，通過構建科學的“溢價回收”機制，讓城市規劃與建設中所涉及的公眾、小區業主與房地產開發商共同參與民主決策，在廣泛聽取社會各方意見基礎上，形成多角度的城市綜合治理有效平臺。

第五，我國政府應在有效借鑒美國TOD模式所具有的政策引導、精細化管理、公交導向等特征基礎上，科學規劃促進城市交通發展的一系列有效措施。目前，我國處于私車快速發展階段，人們對私車使用和依賴不斷加大，而公交系統規劃則存在嚴重短板，如軌道交通在郊區新城處于空白，導致公交站點與新開發居住區短駁連接不足，加之P+R停車場嚴重短缺，影響了停車換乘的效率，引發交通擁堵成為常態。因此，除了在城市交通供給中積極發揮公交主導作用之外，還要用宏觀經濟政策與相關的行政手段，有效控制我國私家車擁有量的不斷增長，為廣大公眾提供安全快捷與舒適方便的高質量公交服務。

[1]ArefehNasri、LeiZhang.Theanalysisoftransit-orienteddevelopment（TOD）inWashington，D.C.andBaltimoremetropolitan areas，TransportPolicyjournalhomepage：www.elsevier.com/ locate/tranpol，2014（12）.

[2]ManuelTironi.Thepublicnessofpublictransport：Thechanging natureofpublictransportinLatinAmericancities，TransportPolicyjournalhomepage：www.elsevier.com/locate/tranpol，2013（8）.

[3]AnaGalelo、AnabelaRibeiro、LuisM.Martinez.Measuringand evaluatingtheimpactsofTODmeasures-SearchingforEvidence of TOD characteristics in Azambuja trainline，ScienceDirectProcedia-Social and Behavioral Sciences，2014（11）.

[4]Cever.Kockelman.TravelDemandandthe3Ds：Density，Diversity，andDesign.TransportationResearchPartD：TransportandEnvironment，2012，2（3）.

[5]PetrusN.Indradjati.ThepotentialofTransit-OrientedDevelopment（TOD）anditsopportunityinBandungMetropolitan Area，ScienceDirectProcediaEnvironmentalSciences，2015（6）.

[6]ArefehNasri、LeiZhang.Theanalysisoftransit-orienteddevelopment（TOD）inWashington，D.C.andBaltimoremetropolitan areas，TransportPolicyjournalhomepage：www.elsevier.com/ locate/tranpol，2014（12）.

[7]AnaGalelo、AnabelaRibeiro、LuisM.Martinez.Measuringand evaluating the impacts of TOD measures-Searching forEvidence of TOD characteristics in Azambuja trainline，ScienceDirectProcedia-Social and Behavioral Sciences，2014（11）.

（責任編輯：占雨秀）

本文系西安市2016年度社會科學規劃基金項目成果，項目編號：16S83。