論地方政府信用評級指標設計

董宣成

【摘要】本文基于中國地方政府信用評級現狀及需求，聯系地方政府預算執行情況等指標，進行地方政府信用評級進行研究，期望能為人們投資決策及政府集資過程中提供一些有益的視角。

【關鍵詞】地方政府；信用評級

經濟的發展，政府各項職能也日漸完善，向著“服務型”、“責任型”政府目標靠攏，同時致力于完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系，保障和改善民生，推進新型城鎮化建設等等。而資金的籌集是實現這一系列目標的基礎和源泉，如何確定地方政府籌集資金的數目成為亟待解決的問題。我國地方政府信用主體與投資主體間信息不對稱程度較大，政府財政信息披露程度較小，尚未形成統一科學完善的地方政府信用評級指標體系，不利于地方政府集資進行經濟發展和各項建設等。地方政府信用評級指標體系是指投資人或專業評級機構在對地方政府的信用狀況進行評價時采用的評級要素、指標、方法、標準、權重、等級等項目的總稱，能幫助地方政府籌資，以及幫助投資人進行科學的投資決策。而國內關于信用評級指標體系的研究構建多應用于企業和銀行業，鮮有基于地方政府的信用評級指標體系的構建研究。因此，在我國，形成統一科學完善的地方政府信用評級指標體系勢在必行且迫在眉睫。

一、地方政府信用評級的影響因素

地方政府的信用評級，是指對地方政府這一主體獲取用于民生建設、城市建設等資金以及償還其債務的能力和意愿。地方政府信用評級影響因素主要有以下幾點：

（一）財政政策影響

切實落實符合當地實際的財政政策，著眼于改善民生能提高地方政府的償債能力和公信力，從而提高政府的信用等級：反之，則使地方政府信用等級有所下降。

（二）財政收支狀況

地方財政收支狀況是指地方財政收入以及財政支出的具體情況，若是地方財政收入與以前年度相比有較為穩定的增幅，財政支出多用于民生建設，則判斷該地地方政府有較好的償債能力和政府公信力，有較為良好的政府信用。

（三）經濟發展狀況

一個地方的經濟發展狀況影響其財政收支情況，從而影響其地方政府的償債能力和信用評級。一地經濟長期處于平穩較快發展狀態時，其財政收入定是較為穩定向好，且良性循環，有利于當地城鎮化的順利推進，以經濟發展推動社會發展、帶動文化建設以及生態文明建設，易被認定該地政府具備良好的信用。

（四）預算管理情況

我國的政府預算管理由預算審批、預算編制、預算執行、預算決算與績效評價這幾部分組成，是對政府財政收支活動有計劃地進行管理的過程。一地政府預算審批、編制、執行、決算活動科學合理，績效評價優良，則判斷該地的政府具有良好的資金管理水平以及較好的信用評級。若該地政府缺乏審核預算的有效方法和手段，預算編制形式、程序、內容不盡合理，尚未建立健全預算執行過程中的監督體系和評價機制，則判斷該地預算管理不夠科學合理，該地政府管理水平不夠高，不具備良好的信用評級。

二、地方政府信用評級體系的指標選擇

（一）財政政策指標的設置和含義

通過上述分析，不難發現，地方政府信用評級指標體系中，具體評級指標的選擇是至關重要的，且是地方政府信用評級的關鍵所在。地方政府信用評級條例將出，人們對地方政府的信用評級日漸重視，如大公國際、中債資信等公司相繼提出評級的主要指標。

財政政策包括收入政策及支出政策，財政收入政策主要是指當地的稅收政策，支出政策則主要包括政府采購制度及政府轉移支付制度。

1、財政收入政策

稅收政策。在我國，各地方政府均有其特定的稅收優惠政策，用以吸引外地或國外的資金，發展當地的經濟，完善公共基礎設施，帶動城鎮化的推進。在判斷一地的政府信用評級時，應充分考慮該地的稅收優惠政策、以前年度的稅收政策表現及其一系列后續影響。因此，地方政府的稅收政策作為一項財政政策指標，是其信用評級指標體系的重要組成部分。

2、財政支出政策

（1）政府采購制度

我國的地方政府的政府采購資金運作納入政府預算管理當中，采購制度的科學、公開與否直接影響地方政府的財政支出，與地方政府的信用評級直接掛鉤。若一地的政府采購制度科學合理，采購過程公平、公正、公開且有競爭性，則對該地政府信用評級產生積極影響：反正，則產生消極影響。

（2）轉移支付制度

轉移支付制度是分級預算體制的重要組成部分，是均衡各級預算主體間收支規模不對稱的預算調節制度，是政府為了實現區域經濟協調發展而采取的財政政策之一。轉移支付是地方政府以稅收形式籌集的部分資金，作為財政補貼和社會福利金的支付。在我國，現行的轉移支付制度尚不科學完善，省以下地方政府轉移支付相應的制度尚未建立，這使轉移支付制度的作用受到限制，嚴重影響了地方政府的信用評級。同樣，在這樣一個政策大環境下，若一地政府轉移支付制度較為科學完善，則能脫穎而出，獲得良好信用。

（二）財政收支狀況指標分析

地方政府財政收支狀況是由地方政府財政收入狀況和支出狀況組成的。財政收入是地方政府借債的信用保證，也是其債務償還的主要來源：財政支出則是地方政府按照其預算計劃，為實現其職能或滿足社會共同需要而進行的財政資金的支付。二者共同影響地方政府的信用評級。

1、地方政府財政收入

（1）稅收收入

稅收收入作為地方政府財政收入、政府預算資金的主要來源，具有強制性、無償性、固定性三大特征，對社會經濟的運行和資源的配置均有重要的調節作用。稅收收入所占比例較大且其絕對值穩中有升的地區，該地被認為社會經濟發展形勢良好，政府有較好的信用；反之，則地方政府不具備良好的信用。

（2）政府性基金收入

政府性基金收入是政府通過向社會出讓、征收土地以及發行彩票等方式取得，并作為專項資金用于支持地方基礎設施建設和社會事業發展的收入。政府性基金收入的絕對值以及執行情況同樣影響地方政府的信用評級。

2、地方政府財政支出

（1）民生支出

民生支出是地方政府用于保障和改善民生方面的支出。傳統意義上的民生支出包括教育、醫療、社保三大部分，目前全國范圍內對民生支出界定口徑不一，本文民生支出的界定在傳統意義的基礎上增加了住房保障支出部分，即共由四部分組成。民生支出在地方財政支出中所占的比例大小、在全國的排名情況，能很好地體現該地政府的公信力。地方財政民生支出比例較大，在全國范圍內排名靠前，將取之于民的財政收入用之于民的，有助于政府公信力的提高，人們對政府償債意愿判斷較高，認為該地政府具有良好的信用，可被信任，為人民辦實事、做好事。

（2）行政經費等一般性支出

一般性支出包括各級人大及其常委會、各級人民政府及其職能部門的活動費用，內容主要是“三公”經費、辦公費用、會議費等。為了促進社會的和諧穩定發展，地方政府應從嚴控制行政經費等一般性支出，優化地方財政支出結構，緩解現行存在的財政收支矛盾，將更多的財政資金用于民生。行政經費等一般性支出在地方財政支出中所占的比例越大，說明一般性支出占用的財政資金越多，不利于該地政府的償債能力和意愿較高的認定，不利于該地政府取得良好信用評級。

（3）“三公”經費支出

“三公”經費是一般性支出的重要組成部分，由于對地方政府信用評級有其特定的影響，故作為單獨一項信用評級指標列出，對地方政府進行信用評級。

（4）財政支出的公開程度

地方政府財政支出的公開透明程度是其信用評級的基礎之一，若一地財政支出透明公開、列支詳盡、用途清晰且有跡可循，且接受群眾廣泛監督，則該地地方政府被認為具有良好的公信力、償債意愿和信用評級，地方政府財政支出的公開程度指標作為其信用評級指標體系的一部分，影響當地政府的信用。

（三）經濟發展狀況指標分析

1、預算收入

（1）財政收入完成預算百分比

財政收入完成預算百分比的多寡直接反映了地方政府的償債能力和信用。財政收入完成預算百分比越大，該地的償債能力被認為越強，其地方政府信用愈發良好。

（2）執行財政預算收入增加值

執行財政預算收入增加值充分體現了地方的經濟增長潛力以及地方政府的信用。執行財政預算收入增加值越大，表明該地越有經濟增長潛力。該項指標具體判斷如下（單位：億元）：大于70，地方政府信用非常好；25～70，地方政府信用較好；0～25，地方政府信用一般；小于0，地方政府信用較差。

2、預算支出

（1）財政支出完成預算百分比

財政支出是政府將集中的財政資金按預算計劃進行支付的過程，財政支出完成預算百分比作為一項經濟指標，反映了地方經濟的部分發展現狀。財政支出完成預算百分比的大小，直接體現了地方政府的償債能力和信用。財政支出完成預算百分比小于85%，則地方政府對預算支出控制力越強、越準確，地方政府被認為有良好的信用；大于85%，小于92%，地方政府被認為有較好的信用；大于92%，小于100%，地方政府的信用一般：若百分比大于100%，則地方政府對預算支出的控制力越弱，地方政府信用較差。

（2）執行財政預算支出增加值

執行財政預算支出增加值是與執行財政預算收入增加值相對應的一組指標，共同反映了當地的經濟增長潛力和當地政府的信用。若一地的執行財政預算支出增加值大于0，則認為該地政府缺乏對財政預算支出相應的控制力，對當地經濟增長潛力的判定產生消極影響，從而對該地地方政府的償債能力及信用評級產生不利影響，判斷該地地方政府信用較差：大于一200，小于0，地方政府信用一般；大于一800，小于一2 OO，則地方政府具有較好信用：小于一800，則地方政府具備良好的信用。

（四）預算管理情況指標的設置和含義

地方政府的預算管理是遵循責任制、有效性、經濟效益等原則，通過預算審批、預算執行、預算決算等步驟進行的一種協調管理。地方政府的預算管理情況與其償債能力以及信用評級不可分割。地方政府的預算管理情況由預算編制、預算執行、預算決算和預算績效評估四部分組成，預算審批作為預算管理過程中的重要影響因素之一，從預算編制中獨立出來，作為一項單獨指標進行設置。筆者主要分析預算編制形式、程序、內容的合理性，預算審批方法、手段科學性，預算執行過程中的監督體系和評價機制，預算決算的信息公開、透明度以及預算績效評估中的專項資金使用效益這些指標對地方政府信用評級產生的影響。

1、預算編制

預算編制是進行預算的編制工作，主要包括預算申報、預算審批、預算匯總、預算調整等一系列工作，其中預算審批作為一項獨立指標單獨進行設置分析。地方政府的預算編制工作是反映地方政府預算管理情況的基礎性指標，通過預算編制，地方政府把所要達到的各項目標具體細化，并將責任進行落實，便于地方政府進行預算管理以及對相關的預算管理情況進行評價。預算編制形式、程序、內容的合理性以及與當地政府實際情況的契合程度影響著當地政府的信用評級，預算編制指標合理性越高，地方政府的償債意愿越強烈，越能獲得較好信用評級。

2、預算審批

地方政府預算審批是地方政府預算管理的基礎，地方政府的預算審批方法、手段的科學性直接影響其預算管理情況，同時反映地方政府的信用狀況。目前，納入人民代表大會審批的政府預算僅為財政預算內資金，且編制粗略，無法從預算草案中找出財政經費預算與具體的部門工作間的對應關系，不便于審議的有序進行，也不利于地方政府的信用評級。因此，預算審批方法、手段的實質性以及預算審批機構人員的專業性對于地方政府的信用認定而言有一定的重要性。地方政府只有擁有科學合理且簡潔明了的預算審批方法、手段，該地的地方政府易被認為有較強的償債能力和意愿，其信用才會得到提升。同時，預算問責機制也是預算審批科學性的有效保障，能在一定程度上對地方政府償債能力的認定和信用評級產生積極影響。

3、預算執行

地方政府的預算執行指標是地方政府預算管理情況的核心，最能反映地方政府的償債能力和信用狀況，而預算執行過程中的監督體系和評價機制是地方政府預算執行整體過程公正公開、科學合理的有效保障。若一地的地方政府有完善的預算執行監督體系以及科學合理的評價機制（如：有完備的預算問責機制且落到實處），那么該地政府預算執行指標對預算管理情況以及地方政府信用評級產生積極影響。

4、預算決算

地方政府的預算決算是預算管理過程的收尾部分，地方政府預算決算信息的公開、透明程度直接影響地方政府預算決算的準確性以及地方政府的償債能力和信用狀況。若地方政府將預算決算信息公之于眾，且列支詳盡，經得起專家和社會各界群眾的推敲，那么該項預算決算指標對該地地方政府的信用評級產生有利影響，體現了該地地方政府預算管理中預算決算表現的優越性，值得推廣學習。

5、預算績效評估

地方政府的預算績效評估是檢驗地方政府預算管理情況的有效手段，也是反映地方政府的償債能力、信用狀況的有力依據之一。地方政府預算績效評估中，專項資金使用效益是關鍵，資金運用越高效，其評估指標表現越良好，地方政府越可信任。反之，當一地的專項資金使用效益低，則該地的預算績效評估表現較差，從而為該地地方政府的信用評級帶來消極影響，不利于該地地方政府公信力的形成及政府形象的樹立。

三、地方政府信用等級評價標準

四、地方政府信用評級配套機制建設和展望

通過對全國31個省、自治區、直轄市（臺灣省除外）地方政府進行信用評級，我們可以發現地方政府的信息披露不充分，如部分省市“三公”經費的數據至今尚未公布等，省級以下地方政府信息披露尤為欠缺，這嚴重影響了地方政府信用評級的科學性和有效性。而筆者在對地方政府信用評級指標體系的構建過程中，發現各地方政府對于一些財政指標的披露較為粗略，如公共財政收入完成預算百分比和政府性基金收入完成預算百分比，公共財政支出完成預算百分比和政府性基金支出完成預算百分比，這兩組指標數據均未詳細披露，僅就財政收入完成預算百分比和財政支出完成預算百分比進行披露，使得地方政府用于保障和改善民生、履行管理職能的執行計劃的資金效率和用于專項建設執行計劃的資金效率難以區分，影響評級結果。因此，要加快地方政府信息披露的步伐，使評級機構和投資者更能準確評級以及做出投資決策，提高地方政府的籌資效率和質量。

就20l6年而言，我國地方政府信用評級多處于二級、三級階段，即償債能力、政府信用一般，這與地方政府和投資主體之間信息不對稱的現狀有不可分割的聯系，要想打破這個僵局，就必須加快推進財政政務信息公開，搭建信息公開平臺、拓寬渠道；另一方面，加強資金的預算管理，完善監督體系和評價機制，如加快預算問責機制的推行，將責任進行落實，提高政府的管理水平和償債能力及意愿，方能使地方政府的信用評級表現更加優良，更能進行集資用于經濟、民生等各項建設，良性循環。