政府支出績效評價指標設計研究

秦穎

【摘要】隨著我國GDP的穩步增長，政府支出績效評價指標過于注重經濟效益的弊病開始凸顯出來，評價結構的不合理將導致評價反映不出問題同時也就難以發揮其應有的作用。本文基于國內現有的政府支出績效評價指標理論體系，參考國外較為成熟的財政支出績效評價指標體系，針對我國現有的指標體系的一些問題進一步探討。從更高的高度，更全面的角度提出“五位一體”目的導向型政府支出績效評價指標模型，從政治、經濟、文化、生態、民生五大方面全面立體的評價政府支出績效評價指標中的支出績效部分，以此為基礎為改進現行政府支出績效評價指標體系提出了全面的新框架。

【關鍵詞】政府；政府支出；績效評價指標

隨著改革開放的進程不斷推進，我國的經濟步入快速發展的時期已有三十余年之久，在短暫的三十年里，我國經濟取得了顯著的成效，政府支出績效評價也應運而生。對于政府支出績效評價指標研究也越來越有意義。政府支出績效評價指標作為政府支出績效評價的一項重要工具，其旨在科學全面的評價政府行為，以提高政府公共服務的效率、增強政府的責任意識、激發政府部門的競爭意識、規范政府的行政行為、改善政府的形象信譽方面發揮重要的作用。國內外對于政府支出績效評價指標體系的系統性的意義闡述，隨著不同時期的人們不同的理念而都有所不同。

一、概念的理論研究

（一）績效

績效最早運用于投資項目管理方面，后來在企業管理，特別是廣泛的應用到人力資源管理方面。對績效的概念與內涵的把握便是我們理解和研究政府支出績效評價的邏輯起點。績效在不同時期和不同的文章中的定義不盡相同，但是大體可以區分概括為個人績效和組織績效兩大區塊。政府支出績效便是屬于典型的組織績效。普遍的理論認為，在績效的具體實踐以及評價中，應該采用較為廣義的關于績效的概念，其應包含行為和結果。也就是說績效既是需要考慮項目任務付諸實際的行為，也要考慮項目所產出的結果和效應。

（二）績效評價

績效評價這一詞語第一次出現于百年前，從此人們對其的研究和討論就未曾間歇過，經過如此漫長的時期，其內涵已經是相當的豐富。同樣的對于這個詞語不同學者提出的觀點也是不盡相同。但是隨著歷史的發展，學者們漸漸達成共識，也從不同的角度對其進行分類規整。從評價對象來劃分，我們可以將其分為對個體的績效評價和對集體的績效評價。從評價主體來劃分，我們可以將其分為外部評價主體和內部評價主體。從被評價的組織的性質來劃分，我們可以將其分為對企業的績效評價和對政府的績效評價等等。

（三）政府績效

政府績效是一個較為復雜的概念。不同時期對績效的理解不同，不同政府的執政理念不同，不同民眾的生產生活需求不同，人類社會是在不停的演變和發展的，那么相同的政府績效的概念也應該從一個發展的角度和眼光去界定。政府的績效應該適應其政府管理的國家的基本國情。我們可以從以下幾個方面來理解其本質內容：第一、政府本身的特殊性決定其必然與政府本身的職能密切相關。第二、政府地位的特殊性決定其績效的行為、方式和結果都應從政府的角度去評價。第三、政府績效形成的過程是有一定的擴散性和滯后性的，所以政府績效是一個應該綜合政治、經濟、文化、社會、生態、民生多位面的綜合概念。

（四）政府支出績效評價

政府支出績效評價是一個復合型的概念，它所指的是特定的評價主體在接受特定的委托，包括法律法規規定與政府相關部門賦予的，按照政府的財政支出的政治性、經濟性、生態文明性、效率性、針對性、全面性和有效性的總體要求，在運用科學、規范的績效評價方法，制定統一的評價標準，對政府財政支出的行為過程、支出成本及其產生的最終全社會的效應進行科學、客觀、全面、公正地衡量比較和綜合評價，使政府支出的財政資金能夠得到事前、事中和事后多方面的監督與控制。

（五）政府支出績效評價指標

政府支出績效評價指標是指度量績效的目標現今實現程度的實際考核體系，政府支出績效評價包括評價主體、評價對象、評價內容、評價指標等。其中評價指標是政府支出績效評價最重要的組成部分之一。

二、相關研究結論概述

政府支出績效評價指標作為政府支出績效評價的一項重要工具，其旨在科學全面的評價政府行政，以提高政府公共服務的效率、增強政府的責任意識、激發政府內部部門的競爭意識、規范政府的行政行為、改善政府的形象信譽方面發揮這重要的作用。國內外對于政府支出績效評價指標體系的系統性的意義闡述，可以從以下幾個方面進行概括：

1.政府支出績效評價是適應我國基本國情的，研究政府支出績效評價指標有利于績效評價的發展、有利于我國民主政治的發展。不同的國家、不同的制度有著不同的民主的體現，18世紀啟蒙運動是西方民主的起點，而馬克思主義則是我們社會主義國家的思想和民主的源泉。我國是社會主義國家，一切的權力屬于人民，政府從人民中產生，對人民負責，受人民監督。政府支出績效評價是政府交給人民的行政答卷，對于我國民主政治的發展將會起強有力的推進作用。

2.政府支出績效評價是符合我國政府現狀的，研究政府支出績效評價指標，有利于服務型政府的建設。政府部門是公權力的使用者，運用公共資源、履行公共責任、維護公共利益，一切行政活動的根本是為了人民。建立好政府支出績效評價的體系機制，便是為提高我國政府的行政能力做準備，便是為提高政府在民眾心中的公信力做鋪墊，便是為了進一步建設起一個令民眾滿意的服務型政府。

3.政府支出績效評價是順應社會主義制度本質要求的，研究政府支出績效評價指標，有利于構建透明政府。我國的一切權力來自人民，從人民中選舉產生人民代表組成人民代表大會，賦予政府公權力，這是社會主義制度的本質要求。接受人民的監督的最基本前提就是政府的行政公開透明。建立和完善信息公開制度，依法規范的向社會公開政府的決策信息和行政過程信息，不僅有利于保障公民的知情權，提高全體公民的參政意識，而且對規范政府的行政程序，建立公開透明政府具有重要的作用。

三、我國政府支出績效評價指標的現狀

我國現行的評價辦法是2011年財政部發布的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，其附件包括：績效目標申報表，績效目標申報表填報說明，績效評價指標框架，績效報告范本，績效評價報告范本，績效評價指標，績效評價流程圖。其中績效評價指標框架便是我國現行的政府部門的財政支出績效評價指標體系。該體系縱向分為三大部分：項目決策、項目管理、項目績效，每個部分下細分子指標。橫向分為三個等級的指標。我國很多政府部門、地方政府也都不同程度的推行了政府支出績效評價措施。通過政府支出績效評價來促進規范行政行為、提高行政效能和政府服務質量，把政府支出績效評價同財政體制結合在一起，創造了豐富的評價形式。比如廣東省的財政支出績效評價指標體系，其財政支出績效評價指標體系分為定量指標以及定性指標兩大部分。指標本身是動態的，開放的，可替換的，所選定的指標既可從每種指標及其備選指標庫中挑選，也可以針對評價對象的個性特點重新替換和建立指標獨立的指標，以此來保證績效評價科學、合理、準確。但客觀的說，我國施行的政府支出績效評價指標體系還是很不成熟和完善的，甚至可以說還不能算作真正意義上的政府支出績效評價指標體系。

四、我國政府支出績效評價指標存在問題

與完善、成熟的政府支出績效評價指標體系相比較，這些年以來，雖然我國政府部門就政府支出績效評價指標體系在公共財政教育、農業的支出領域進行了一定程度的實踐探索，取得了一定的成效，但我們的體系還存在著許多的問題和不足之處，其主要問題體現在以下幾個方面：

（一）還不能有效的運用和處理指標定性與定量的關系

我國以往實施的政府支出績效評價指標沒有真正掌握、運用好定性和定量的關系，沒有真正建立可量化的、綜合的、多層次的指標體系，導致定性評價指標多、定量評價指標少，評價主要是憑借感覺打主觀映像分。比如，評價中有類似的指標：優秀、良好、一般、較差四個等級，但對各個等級沒有明確評價標準，最終結果仍舊是主觀的感覺分。

（二）指標的權重設計和分值安排欠合理

指標權重設計及分值安排基本上還是依靠部門主管確定，缺乏合理性。在以往的評價中會出現以下問題：第一，雖然明確了評價總分或評價包含的明確內容，但各個內容之間的分值比重大多缺乏科學根據。第二，雖然認識到了分類評價的重要性和科學性，但是沒有找到區分不同評價對象的評價分值的權重。

（三）評價指標體系的設計缺乏科學性

評價指標體系的設計內容不全面，沒有建立科學、綜合的評價指標體系，片面的將經濟業績等同與政績，等同于績效的效益，在評價指標中更加偏向經濟方面的效益，或者將公眾的滿意度評價等同于對政府支出績效評價的全部；沒有與社會主義市場經濟相結合，使得評價的結果難以用市場的價值來表達出來。

五、借鑒及建議

（一）國際經驗借鑒

1.美國

美國2011年度財政部報告中的政府財政支出績效管理指標模型。指標分三大部分：效率（effiCiency）、結果（outcome）、產出（output）。每個部分有獨立的指標和數據，都以相同的方式即確定一個目標指標，以是否達到目標為準分達標和未達標。

2.英國

為解決日益紛繁復雜的國內社會問題，減輕與日俱增的政府財政壓力和債務負擔，20世紀70年代以來，英國開展了以市場化為導向的，強調公眾利益至上的公共行政改革運動。這場改革的主導理論是企業家政府理論，主張政府在行為模式上向企業借鑒學習，對企業經營過程中重視成本、產出效益、服務質量、顧客滿意度等新穎而實用的理念進行引用，轉化為適合政府行政管理的體系制度，利用企業成功的運轉模型來深化對傳統政府行政理念的改革，使政府的行政能力更加具有效率和活力，使民眾對政府的執政更加具有信心和期待。這場政府改革運動被人們稱為新公共管理運動，它強調以結果為本的新理念，追求以更少的投入獲得更好的收益和效益，注重政府行政的效率、效益和效果，大力推廣學習借鑒企業人力資源管理與開發中的重視績效評價以及獎懲激勵措施的管理模式，建立完善、健全的政府支出績效評價指標體系，對政府的財政支出績效進行全面的、有針對性的、有力的評價，并運用評價結果進一步提升政府的行政能力。

（二）建議

1.注重定性與定量

任何評價包括政府支出績效評價都會設計到評價的定性和定量的問題，問題的關鍵便是如何定量、如何定性。

（1）定性優先于定量，也即在評價的體系中應該優先體現定性的評價。

（2）定量雖然在定性之后，卻是必不可少的環節，在評價確定性質之后，如何在度中去區分量的界限，便是我們的思維方向。

2.建立科學合理的評價指標體系

定性與定量相結合的結果便是科學可行的評價指標體系，其中的內容應該是不僅包涵了單純的經濟業績，更多的是社會的綜合因素和評價本身的全面結合，比如評價對象對環境的影響，對社會民生的影響等等。我國現行的財政支出績效評價指標框架中，可以看出真正屬于經濟業績外的評價只有三級指標中的社會效益（8分），環境效益（8分），可持續影響（8分），而且體系較為模糊。

3指標的權重分配

確定指標權重設計及分值的安排。明確評價指標總分以及評價指標包含的明確內容，更要以科學的根據合理的分配各個內容之間的分值比重。認識和明確分類評價指標的重要性和科學性，對于不同的評價對象，評價分值的權重甚至評價的具體指標項目和內容都應該有所相適應。

六、政府支出績效評價模型部分指標設想

“五位一體”目的導向型政府支出績效評價指標模型

1、針對二級指標“項目效果”，從政治、經濟、文化、生態、社會民生五個主要指標來改進。

2、將五個三級指標改為分別以政治、經濟、文化、生態、社會民生。

3、每個指標的基準分為4分，即評價項目對該指標無正負面影響。有正面影響則增加分值，負面則反之。

4、再細分出四級指標，三級級指標基準分為4分的情況下，四級子指標對上一級指標依據正負面影響進行加減分。如政治指標下的政策穩定性，若該項政策長效機制穩定，則加2分到政治一級指標，一級指標則變為4+2=6分：若是并無政策的穩定性，則指標變為4—2=2分。

5、為了更加適應不同的支出項目的評價，對于四級子指標應該是可變動的狀態，根據評價對象有針對性的設定子指標的條目是更加的科學合理的。