關(guān)于改革項(xiàng)目式造林的思考

秦武峰+連嬌

摘要：林業(yè)是生態(tài)文明建設(shè)主戰(zhàn)場(chǎng)，造林綠化是林業(yè)生態(tài)建設(shè)的重要內(nèi)容，是改善生態(tài)民生、建設(shè)美麗中國(guó)的重要抓手。改革項(xiàng)目式造林，借鑒“糧食直補(bǔ)”政策，全面實(shí)施“造林直補(bǔ)”，這是林業(yè)部門(mén)促進(jìn)社會(huì)公平正義，推動(dòng)職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用的重要舉措，從某種程度上講，這是一場(chǎng)“自我革命”。

關(guān)鍵詞：項(xiàng)目式造林；造林直補(bǔ)；改革

中圖分類(lèi)號(hào)：S7253文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-3020（2017）05-0066-03

1現(xiàn)行項(xiàng)目式造林的運(yùn)作模式

現(xiàn)行的林業(yè)項(xiàng)目運(yùn)作模式為：縣級(jí)林業(yè)主管部門(mén)年前或年后組織申報(bào)→市→省→國(guó)家→國(guó)家組織評(píng)審→最早4、5月份下達(dá)項(xiàng)目→縣級(jí)林業(yè)主管部門(mén)組織實(shí)施→檢查驗(yàn)收→項(xiàng)目階段性總結(jié)→項(xiàng)目結(jié)束。

從其運(yùn)行機(jī)制上看，造林項(xiàng)目基本上沿用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式，造林生產(chǎn)計(jì)劃、資金計(jì)劃實(shí)行層層下達(dá)、層層分解落實(shí)，再層層上報(bào)任務(wù)完成和資金使用情況。從造林項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施到資金管理，都由各級(jí)政府林業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)。這種管理體制和運(yùn)行機(jī)制給造林工作帶來(lái)了許多問(wèn)題：一是制定造林規(guī)劃科學(xué)性不強(qiáng)，部分規(guī)劃甚至是為了爭(zhēng)項(xiàng)目、要投資、求政績(jī)倉(cāng)促而做，實(shí)踐中難以執(zhí)行，基層部門(mén)的主要工作放在爭(zhēng)取項(xiàng)目上。二是造林組織靠行政命令，造林盲目追求數(shù)量忽視質(zhì)量，造林質(zhì)量不高問(wèn)題較為突出。等到計(jì)劃下達(dá)后，運(yùn)動(dòng)式滅荒山突擊造林，忽視了“適地適樹(shù)”，“良種壯苗”，“三分造林七分管”等內(nèi)容，一方面成活率、成林率居低不上。有數(shù)據(jù)表明，1999年第三次二類(lèi)調(diào)查時(shí)，湖北省有38萬(wàn)hm2荒山荒地，除更新改造、低產(chǎn)林改造等造林面積外，以每年造林38萬(wàn)hm2、現(xiàn)有荒山荒地20萬(wàn)hm2計(jì)算，造林成活率、成林率合計(jì)起來(lái)形成的保存率不足20%，造林成活率、成林率低是多年的頑疾，按退耕還林標(biāo)準(zhǔn)折算凈現(xiàn)值，10年浪費(fèi)人民幣38.2億元。另一方面，低產(chǎn)林、殘次林比比皆是。重造輕管，造而不管，拔大毛，不講技術(shù)等等，原因可能多種多樣，但主客體顛倒混淆是最根本的原因，現(xiàn)行的造林主體是計(jì)劃和政府，林農(nóng)、企業(yè)都在圍繞政府做“文章”。有數(shù)據(jù)表明，湖北黃岡市某縣森林面積11萬(wàn)hm2，畝平蓄積22 m3，其中近熟林、成熟林每年的平均生長(zhǎng)量不足025 m3，低產(chǎn)林至少占到70%。總體上看，造林項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中存在重項(xiàng)目爭(zhēng)取，輕項(xiàng)目運(yùn)行管理和監(jiān)督管理的問(wèn)題，反映了林業(yè)行業(yè)對(duì)基本建設(shè)管理程序意識(shí)淡漠、管理不善、自行其事的問(wèn)題。三是造林投資主體和造林項(xiàng)目實(shí)施主體沒(méi)有分離，林業(yè)主管部門(mén)往往既是出資人，又是造林者，形成了政府主管部門(mén)當(dāng)家長(zhǎng)、包打天下的局面，難以實(shí)行有效監(jiān)督和制約。

2改革項(xiàng)目式造林的必要性

2.1項(xiàng)目式造林誘發(fā)林業(yè)“四風(fēng)”問(wèn)題，違背公平正義政府干預(yù)過(guò)多，導(dǎo)致資源錯(cuò)配，甚至出現(xiàn)尋租腐敗。首先是“項(xiàng)目”或“計(jì)劃”管理者，不成文的潛規(guī)則：條件差不多的地方要想拿到“項(xiàng)目”或“計(jì)劃”，就看各人的“表現(xiàn)”。其次是“項(xiàng)目”或“計(jì)劃”執(zhí)行者，造林的苗木按規(guī)定要通過(guò)政府采購(gòu)程序，實(shí)際上是人為指定。第三就是中間人，中間人有兩種，一種是隱形人，屬穿針引線者，另一種是現(xiàn)形人，“技術(shù)承包”、“專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)”等。層層盤(pán)剝、雁過(guò)拔毛，到最后真正造林者沒(méi)有什么“項(xiàng)目”或“計(jì)劃”，有“項(xiàng)目”或“計(jì)劃”者往往不是真正造林，如此“項(xiàng)目”或“計(jì)劃”已到了非廢止不可的時(shí)候。

2.2項(xiàng)目式造林同加快轉(zhuǎn)變政府職能的大趨勢(shì)不相適應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能關(guān)鍵是理順政府、社會(huì)、市場(chǎng)三重關(guān)系，把該放的權(quán)真正放開(kāi)放到位，把該管的事切實(shí)管住管好。目前，項(xiàng)目式造林的做法是生產(chǎn)部門(mén)既抓綠化造林工作，運(yùn)行管理上“越位”；在監(jiān)督管理上，林業(yè)部門(mén)又是檢查驗(yàn)收的主體，這樣檢查者與被檢查者出于同一部門(mén)，缺乏必要的市場(chǎng)機(jī)制，檢查難免有走過(guò)場(chǎng)之嫌，出現(xiàn)“缺位”，造成效率和質(zhì)量低下，有利可圖的就攥在手里，無(wú)利可圖的該做的也不做。林業(yè)部門(mén)職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵之一在于把權(quán)力“越位”和“缺位”的問(wèn)題解決好。在市場(chǎng)、社會(huì)能做好的事情上，不“越位”，在服務(wù)功能、市場(chǎng)準(zhǔn)入、監(jiān)管違法行為等方面，不“缺位”。

2.3項(xiàng)目式造林不利于發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用項(xiàng)目式造林導(dǎo)致的不良后果：一是政府雖然每年投入大量人力物力財(cái)力用于植樹(shù)造林，但是人工林成活率低、保存率低和生長(zhǎng)量低的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，即“年年種樹(shù)不見(jiàn)樹(shù)”，同時(shí)政府每年都要面臨很大的護(hù)林防火壓力，而農(nóng)民群眾卻不關(guān)心、不熱心；二是宜林地閑置和浪費(fèi)，農(nóng)村富余勞動(dòng)力沒(méi)有得到有效利用，造成“家中守著金飯碗，遠(yuǎn)走他鄉(xiāng)找活干”，農(nóng)民寧愿外出務(wù)工掙現(xiàn)錢(qián)，也不愿留在家鄉(xiāng)種樹(shù)謀長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；三是植樹(shù)造林周期長(zhǎng)、取得經(jīng)濟(jì)收益見(jiàn)效慢，客觀上短期內(nèi)形不成直接經(jīng)濟(jì)效益，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)當(dāng)年收益，農(nóng)民“辛辛苦苦幾十年、中間不見(jiàn)一分錢(qián)”，就業(yè)創(chuàng)收沒(méi)盼頭，當(dāng)年種樹(shù)沒(méi)甜頭，后續(xù)管護(hù)沒(méi)勁頭。

湖北林業(yè)科技第46卷第5期秦武峰，等：關(guān)于改革項(xiàng)目式造林的思考3改革項(xiàng)目式造林，全面實(shí)施造林直補(bǔ)

實(shí)施造林直補(bǔ)，為造林綠化市場(chǎng)化改革提供了突破口，林業(yè)部門(mén)必須變被動(dòng)為主動(dòng)，變壓力為動(dòng)力，積極應(yīng)對(duì)管理方式的轉(zhuǎn)變。

3.1主要任務(wù)和目標(biāo)

凡在中央財(cái)政造林補(bǔ)貼試點(diǎn)規(guī)劃范圍內(nèi)，自愿申請(qǐng)并按規(guī)定程序和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求使用良種壯苗在宜林荒山荒地、沙荒地人工營(yíng)造和跡地人工更新的喬木林（含木本糧油經(jīng)濟(jì)林），且造林面積不小于1畝的林農(nóng)、林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作組織以及林地承包經(jīng)營(yíng)者等造林主體，經(jīng)檢查驗(yàn)收合格后均可享受財(cái)政資金補(bǔ)貼，即實(shí)行直補(bǔ)政策，誰(shuí)造林補(bǔ)給誰(shuí)。

3.2改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)

首先，取消現(xiàn)行“項(xiàng)目”或“計(jì)劃”制，只要林農(nóng)、企業(yè)按照有關(guān)規(guī)劃進(jìn)行造林、護(hù)林，達(dá)到有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)該按照核查落實(shí)的面積給予相應(yīng)的補(bǔ)貼。其次，林業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)及森林病蟲(chóng)害、森林防火等公益性項(xiàng)目嚴(yán)格實(shí)行招投標(biāo)制，將規(guī)劃設(shè)計(jì)，組織實(shí)施，工程監(jiān)理，項(xiàng)目管理進(jìn)行分離，各司其職，各負(fù)其責(zé)，權(quán)責(zé)明確。第三，林業(yè)管理部門(mén)不能包打天下，既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”，組織實(shí)施單位、業(yè)主，監(jiān)理單位不能混為一體，中介機(jī)構(gòu)要獨(dú)立于林業(yè)行政部門(mén)之外。招投標(biāo)承接項(xiàng)目工程透明、公平，檢查驗(yàn)收結(jié)果公開(kāi)，公正。即使是生態(tài)公益林項(xiàng)目也要區(qū)別對(duì)待，承認(rèn)、明確不同地區(qū)、不同類(lèi)型生態(tài)公益林在功能、效益諸多方面的差別，按不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)兌現(xiàn)補(bǔ)償政策，同樣生態(tài)公益林的有關(guān)評(píng)估交由獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)完成，林業(yè)行政管理部門(mén)不能大包大攬。

3.3造林直補(bǔ)的條件

條件之一就是要有一個(gè)十分明確、具體的主客體關(guān)系，造林投資主體和造林項(xiàng)目實(shí)施主體要分離。隨著集體林權(quán)制度改革的完成，林地、林木所有權(quán)、使用權(quán)可以適當(dāng)分離，只有如此，所有者、使用者的權(quán)利和利益才有了真正的保障，造林直補(bǔ)才能順利進(jìn)行。組織造林項(xiàng)目時(shí)，項(xiàng)目承包者可以征用、租用或以其他形式獲得林地或林木的使用權(quán)，而不一定是原來(lái)的所有者或使用者，市場(chǎng)便有了競(jìng)爭(zhēng)。目前特定地區(qū)組織實(shí)施生態(tài)公益林項(xiàng)目，很容易出現(xiàn)林地或林木的所有者自然而然成為工程項(xiàng)目承包者的狀況，而不管承包者是否有這個(gè)能力，項(xiàng)目質(zhì)量無(wú)法得到保證，國(guó)家項(xiàng)目投資利益無(wú)法實(shí)現(xiàn)最大化，成本高，效益低。

3.4程序和步驟

實(shí)施造林直補(bǔ)是提高全社會(huì)造林的積極性，培植新的造林主體，推進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)又好又快發(fā)展，加快推進(jìn)造林綠化步伐的重要舉措。湖北省自2010年開(kāi)始實(shí)施造林補(bǔ)貼試點(diǎn)以來(lái)，2012年試點(diǎn)范圍已擴(kuò)大到85個(gè)縣級(jí)單位。造林補(bǔ)貼試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施為增加地區(qū)森林覆蓋率，改善生態(tài)環(huán)境，壯大林業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，促進(jìn)農(nóng)民增收和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。對(duì)造林補(bǔ)貼模式也應(yīng)當(dāng)做一些適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。具體而言，就是要把現(xiàn)行的“定、造、補(bǔ)”模式調(diào)整為“造、核、補(bǔ)”模式，即：在廣泛宣傳的基礎(chǔ)上，先由各類(lèi)造林主體自主實(shí)施造林；林業(yè)主管部門(mén)根據(jù)造林主體的申請(qǐng)，委托獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)其造林情況進(jìn)行核查，并根據(jù)核查結(jié)果落實(shí)造林補(bǔ)貼。在具體的操作上有以下幾個(gè)重要的程序和步驟：

一是林業(yè)主管部門(mén)廣泛宣傳發(fā)動(dòng)。要面向各類(lèi)造林主體，利用多種媒體，采取有效措施，廣泛宣傳有關(guān)造林補(bǔ)貼的各項(xiàng)政策規(guī)定。通過(guò)宣傳，使全社會(huì)特別是各類(lèi)造林主體更加清楚地掌握造林補(bǔ)貼政策的內(nèi)容、管理程序和相關(guān)要求，調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量參與造林綠化。要使各類(lèi)造林主體都能知曉或能夠通過(guò)暢通的途徑咨詢有關(guān)造林補(bǔ)貼的各項(xiàng)政策和要求。

二是各類(lèi)造林主體自愿自主造林。在宣傳好有關(guān)造林政策的前提下，應(yīng)當(dāng)把造林權(quán)全部交給造林主體。在承包的荒山荒地、沙荒地人和跡地上，各類(lèi)造林主體都可自主決定并實(shí)施。因?yàn)樵炝种黧w造林的目的是多樣的，某些造林主體并不愿意為了得到造林補(bǔ)貼而犧牲其他方面的造林利益。當(dāng)然，如果造林主體需要，林業(yè)主管部門(mén)和林業(yè)科技推廣機(jī)構(gòu)有責(zé)任為各其提供技術(shù)咨詢和技術(shù)服務(wù)。

三是委托中介機(jī)構(gòu)核查造林情況。造林主體在完成造林之后，如果希望享受?chē)?guó)家財(cái)政造林補(bǔ)貼，可以向林業(yè)主管部門(mén)提出申請(qǐng)。林業(yè)部門(mén)可委托第三方中介機(jī)構(gòu)，對(duì)造林情況及時(shí)組織評(píng)估核查。必要時(shí)可對(duì)照國(guó)家財(cái)政造林補(bǔ)貼的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求，對(duì)造林質(zhì)量進(jìn)行客觀公正的評(píng)分，作為補(bǔ)貼資金分配的依據(jù)。核查的結(jié)果應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)?shù)姆秶M(jìn)行公示，接受有關(guān)方面和廣大群眾的監(jiān)督。

四是依據(jù)核查結(jié)果落實(shí)造林補(bǔ)貼。核查工作完成之后，根據(jù)有關(guān)政策對(duì)通過(guò)核查并公示無(wú)異議的造林主體落實(shí)造林補(bǔ)貼。補(bǔ)貼資金也可采用之前的辦法，分兩次撥付到位。如果出現(xiàn)當(dāng)年造林面積大于國(guó)家下達(dá)的造林補(bǔ)貼面積的情況，可以根據(jù)核查評(píng)分的結(jié)果，對(duì)得分較高的造林主體先行落實(shí)補(bǔ)貼，并對(duì)得分較低的造林主體下達(dá)整改通知要求整改，作為下一年度造林補(bǔ)貼的候選對(duì)象。

總之，林業(yè)管理部門(mén)要轉(zhuǎn)變觀念，努力實(shí)現(xiàn)四個(gè)“代替”，即主體代替客體，規(guī)劃代替計(jì)劃，行業(yè)自律代替政府監(jiān)管，核查落實(shí)代替檢查驗(yàn)收，角色變過(guò)來(lái)了，職責(zé)和功能也要發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)社會(huì)公平正義為、轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮市場(chǎng)的作用即可實(shí)現(xiàn)。最終，國(guó)家將收獲生態(tài)效益，造林主體得到經(jīng)濟(jì)實(shí)惠，林業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

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