工會在貫徹執行《勞動合同法》中的作用
——基于山東省的調查研究

洪 芳

（山東管理學院 工會理論研究院，山東 濟南 250357）

【工會工作研究】

工會在貫徹執行《勞動合同法》中的作用
——基于山東省的調查研究

洪 芳

（山東管理學院 工會理論研究院，山東 濟南 250357）

從總體而言，工會在加強《勞動合同法》的宣傳、促使用人單位守法、維護職工合法權益等方面做了大量的工作，特別是采取多種措施，幫助農民工討薪，建立法律援助機制，融入聯動機制，快速處理勞動爭議案件，參與《勞動合同法》地方執法檢查，加強勞動法律監督等，從一定程度上促進了《勞動合同法》的實施。但相較立法的期望和勞動者的要求還存在一定差距。如基層工會組建難度大，對企業行政依附性強；工會貫徹《勞動合同法》、維護職工合法權益的外在條件受限；指導勞動者與用人單位訂立勞動合同的義務無法落地；對勞動合同履行中的監督權實施不利；用人單位單方解除勞動合同時工會的干預糾正權受到限制；工會通過集體協商落實《勞動合同法》，保障職工權益的實效存在一定差距等。應推進工會改革，從明晰各級工會在貫徹實施《勞動合同法》中的責任分工；加強區域性、行業性集體協商；增強工會干部勞動法律素養,建立工會干部法律咨詢支援團隊等方面，促進工會維護職工合法權益的效能提高。

工會；勞動合同法；維護職工合法權益；勞動爭議；集體協商

工會在勞動關系中作為三方四主體之中的一方，對《勞動合同法》的實施發揮著重要作用。《勞動合同法》濃墨重彩地規定了工會在維護勞動者合法權益中的作用，共有11個法律條文規定了工會在貫徹《勞動合同法》中的地位和作用，意在充分發揮工會在平衡勞資力量的作用，維護勞權，推進《勞動合同法》的貫徹實施。

一、工會在貫徹實施《勞動合同法》中的作用分析和評估

（一）工會在貫徹實施《勞動合同法》中的總體作用

我國《勞動合同法》在勞動合同的訂立、履行、解除，集體合同的訂立、履行，以及單位規章制度的制定等多個方面規定了工會的指導、監督、干預糾正、代表協商等權利，意在通過工會促進《勞動合同法》的實施，保障勞動者的合法權益。從總體而言，工會在加強《勞動合同法》的宣傳、促使用人單位守法、維護職工合法權益等方面做了大量的工作，特別是采取多種措施，幫助農民工討薪，建立法律援助機制，融入聯動機制，快速處理勞動爭議案件，幫助勞動者維權，參與《勞動合同法》地方執法檢查，加強勞動法律監督等，從一定程度上促進了《勞動合同法》的實施。

1.積極參與地方性法規和勞動政策的制定

以山東為例，為了從源頭上維護職工合法權益，山東省總工會積極參與地方立法，如《山東省勞動合同條例》《山東省廠務公開條例》《山東省企業工資集體協商條例》等地方性立法，同時積極參與山東省《關于加強和改進黨的群團工作的意見》《關于構建和諧勞動關系的意見》等勞動政策的制定，三部地方立法的頒布實施和勞動政策的制定有利于《勞動合同法》在山東省的實施。

再如，《女職工勞動保護特別規定》實施以后將產假延長到了98天，但山東省女職工享受的生育保險津貼的天數依然是90天，并沒有相應延長。在省總工會的努力下，促成了產假與產期待遇的有效銜接，充分發揮了工會在維護女職工合法權益保護中的重要作用。女工部推行的愛心媽媽小屋，解決了很多單位女職工哺乳的困難。

省總工會大力推動《山東省企業工資集體協商條例》的地方立法，并在全省廣泛開展工資集體協商的普法和實施活動，在省總工會的大力推動下，各地市工會大力推動工資集體協商。僅2016年就發出集體協商要約5.1萬份，簽訂工資專項集體合同近5萬份，覆蓋企業20萬余家。在很大程度上促使有些企業工資支付低于最低工資標準的企業提高了工資標準，保障了勞動者的權益。

2.以評選和諧勞動關系企業為契機，促使企業遵守《勞動合同法》

山東省總工會發起的評選勞動關系和諧企業，將遵守《勞動合同法》的情況納入考核指標體系，如書面勞動合同的簽訂率、社會保險的繳納情況、女職工權益的保障情況、勞動爭議案件的發生和處理情況等。山東省總工會的做法得到了省人社廳的大力支持，目前勞動關系和諧企業的評選成為省總工會和人社廳的共同工作。

3.與企業協會加強合作，規范企業管理，促使企業守法

為加強對女職工的權益保障，山東省總工會女工部與山東省企業聯合會合作，利用山東省企業聯合會培訓經理人的平臺將女職工權益保障的課程直接嵌入，宣傳了法律規定，有利于增加企業女職工權益保護的力度，有利于貫徹《勞動合同法》。

4.廣泛開展普法宣傳，促使工會干部和職工法律意識的提高

近些年來，山東省各級工會加大了工會干部的培訓力度。在培訓的課程設計上，“貫徹勞動法律，推進工會工作法治化”的課程，成為工會重要的業務課程，很多工會干部對《勞動合同法》的掌握都是通過工會干部培訓的渠道獲得的。

省總工會法律部還依托山東省教育工會發動高校參與農民工的普法、權益保障宣傳活動，提高了農民工的法律意識。各市縣工會也通過干部培訓、印制宣傳手冊等方式，加強法律宣傳，提高工會干部和職工的法律意識。

再如，部分地方工會的受聘律師和志愿者以宣傳《工會法》《勞動合同法》《安全生產法》等一系列與職工權益關系密切的法律、法規為重點，到園區企業開展普法宣傳，一方面促使經營者強化依法用工、自覺保障職工合法權益的意識，另一方面積極引導職工增強法律觀念，自覺運用法律武器維護自身合法權益。

5.開展勞動法律監督檢查和法律援助，促使企業守法

在省總工會的領導下，各地都建立了勞動法律監督員制度。鑒于基層工會特別是企業工會干部多為兼職、監督效果不佳的問題，根據我國《工會法》22條規定，各地工會探索適用兩書即《工會勞動法律監督意見書》和《工會勞動法律監督建議書》。兩書制度解決了工會勞動法律監督權的落地問題，彌補了我國勞動監察隊伍力量薄弱的問題，是工會以上代下維權的有效手段，倒逼企業遵守《勞動合同法》。

山東省建立了省、市、縣三級法律援助體系，與司法部門合作建立維權律師團，2016年省、市兩級律師團共提供案件咨詢5914次，辦理援助案件678件。與勞動仲裁委員會和法院建立聯動機制，做到了快速受理和快速處理。積極參與各地發生的集體爭議和群體性事件的處理，加快解決的進度，保障了勞動關系的和諧穩定。企業在每一次的敗訴案件中都會一定程度上吸取教訓，規范內部管理，遵守《勞動合同法》。

（二）存在的差距

關于工會在貫徹《勞動合同法》的實施中的地位和作用，本次發放企業工會問卷130份，回收有效問卷114份，其中國有企業21份，集體企業14份，民營企業68份，外商投資企業11份。同時，做相應的訪談以彌補問卷調查的不足。調查發現，雖然山東省各級工會在貫徹《勞動合同法》的實施中發揮了重要作用，但從調查的情況來看，相較立法的期望和勞動者的要求還存在一定差距。

1.基層工會組建難度大，對企業行政依附性強

工會主席是基層工會的主要領導人，根據《工會法》《工會章程》和《工會基層組織選舉工作條例》的規定，工會主席由會員大會、會員代表大會或工會常委會選舉產生。但據調查顯示，在實踐中，由上級工會任命或指派的工會主席占12.5%，單位行政指定的占25%，單位指定候選人后經會員大會選舉的占25%；工會大會直接選舉的占9.3%，選舉工會委員會后經工會委員會選舉產生的占28.2%，直接和間接選舉產生工會主席的企業占62.5%。另據調查數據顯示，“企業工會的建會方式，行政主導建會的占28.3%，上級指導建會的占到68.7%，自行建會的只占3%。從建會的方式來看，上級工會的大力推動對于基層工會的組建起到關鍵的作用。上級工會是推進工會組織建設的主要力量，而職工自行建立工會的意愿不足。”[1]特別是民營企業，工會組建難度大，企業行政不支持，工會將寸步難行。由行政指定工會主席也主要發生在民營企業中。而上級工會委派或指定工會主席則主要發生在國有企業和外商投資企業。這就導致了大部分企業工會對企業行政的依附性強，工會開展工作的獨立性不足。

2.基層工會貫徹《勞動合同法》，維護職工合法權益的外在條件受限

在訪談中發現，民營企業的工會主席維權意識最強，而國有企業的工會主席維權意識相對較弱。這主要源于國有企業一般效益較好，工會經費充足，職工待遇也相對較好，特別是所有權主體的虛化，讓企業的經營者與職工之間較少存在對立情緒，工會工作壓力相對較小。外商投資企業大多數管理較為規范，守法意識較強，因而工會工作相對也較為輕松。而民營企業則良莠不齊。有些民營企業效益較好，管理規范，企業也重視通過工會工作加強企業文化，凝聚人心，通過工會工作開展生產和經營。但有些民營企業特別是經營有些困難的家族企業，則存在著工會經費撥繳不及時、對工會工作不支持、甚至工會不發揮作用的情況。所有企業都存在著只要企業行政不支持、工會工作將寸步難行的問題。

工會主席本身為企業員工，自身也存在著生存壓力。盡管《工會法》規定了工會干部的職業保障權。但在實踐中，工會干部的職業穩定性直接關系到其是否有能力來維護職工的權益。要求工會干部超越自身利益去維護職工權益，既不符合人性，也缺乏實際可能。關于工會主席自身的勞動合同期限，問卷調查發現，56.25%的工會干部與企業訂立了1-3年勞動合同，勞動合同期限為4-9年的占10.5%，無固定期限勞動合同的占43.75%，還有5.26%的工會主席單位沒有與其訂立書面勞動合同。從勞動合同的期限可以看出，大部分工會主席自身也缺乏職業穩定性，這會限制工會主席維權工作的開展。過分強調維權只會給自己帶來不續簽勞動合同從而失業的風險，因而部分企業工會干部維權處于有意識無手段的狀況。

3.基層工會指導勞動者與用人單位訂立勞動合同的義務無法落地

我國《勞動合同法》第六條規定：工會應當幫助、指導勞動者與用人單位依法訂立和履行勞動合同，并與用人單位建立集體協商機制，維護勞動者的合法權益。

工會能否幫助和指導勞動者與用人單位簽訂和履行勞動合同，首先在于工會對《勞動合同法》的掌握情況。調查了解到，關于《勞動合同法》的內容，被調查的工會主席中，37.5%的工會主席表示非常熟悉，53.1%的工會主席表示了解一點，9.4%的工會主席表示所知甚少。工會主席對于《勞動合同法》內容的掌握主要通過參加工會干部培訓時學習和自學。有75%的工會干部表示參與過培訓，18.75%的工會干部自學過，還有6.25%的工會主席沒有參加任何形式的學習。即使參與工會干部培訓學習過，也僅僅是粗略地了解，也很難說熟悉。而對于本單位人力資源管理部門擬定的勞動合同文本，56.25%的工會主席表示非常熟悉，21.87%的工會干部只是大概了解，完全不清楚的占21.88%。因而從工會干部對《勞動合同法》和本單位勞動合同文本的掌握情況來看，大部分工會干部不具備指導能力。座談時也了解到，很多情況下用人單位什么時間招聘員工，招聘多少員工，企業工會組織根本就不知道，即便知道也無法指導。基層工會指導勞動者與用人單位訂立勞動合同的義務根本無法履行。

4.基層工會對勞動合同履行中的監督權實施不利

在勞動合同的履行中，勞動報酬和休息休假權是勞動者最看重的兩項權利。關于加班，我國《勞動法》第四十一條規定，用人單位安排加班時要經過與工會和勞動者協商的程序。但在對32家企業的工會主席調查顯示：34.4%的企業在安排加班時事先通知了工會，高達65.6%的企業在安排加班時根本沒有通知工會，更別說協商。接近三分之二的企業工會根本無法監督加班的合理性和合法性。更有甚者，許多建立了工會的個別民營企業根本沒有休息日。

關于工資的支付情況，有14%的工會主席表示其所在單位存在著低于最低工資標準發放工資的情況。在大量使用農民工的32家企業中，全部繳納五險的有11家企業，全部繳納部分險種的有6家企業，部分繳納部分險種的有10家企業，還有5家企業什么社會保險也不繳納。座談中，對于單位低于最低工資標準支付工資和不繳納社會保險的行為，工會主席大多認為是違法的，也希望能夠得到解決，但在實際工作中又表現為有心無力，不知道該怎樣維權。

5.用人單位單方解除勞動合同時工會的干預糾正權受到限制

《勞動合同法》第四十三條規定了用人單位單方解除勞動合同時工會的干預糾正權，通知工會成為用人單位單方解除的程序性要件；違反該規定，勞動者可以此為由主張解除無效或者解除違法，從而可以要求用人單位承擔賠償責任。然而在實踐中，依然有大量的企業在單方解除時沒有通知工會。該問題筆者于2015年和2017年分別做過兩次調查，涉及到122家企業，其中通知了工會的企業有41家，占被調查企業的33.6%，工會參與企業行政一起討論的有31家企業占25.4%，沒有通知工會的50家企業占41%，其中通知或參與討論的工會對單方解除進行過干預的24家企業，占被調查企業的19.7%。這表明《勞動合同法》試圖通過工會行使干預糾正權來保護勞動者的就業權的目的落實得并不好，四成企業單方解除根本不通知工會。而即使通知了工會，工會也很難保證能夠實行干預。一方面在于工會干部對勞動法律掌握有限，何為合法何為違法也并不是很清楚；另一方面，對用人單位的行政依附性也使得其很難干預，特別是一些單位的工會主席由人力資源經理擔任，其角色的沖突也無法完成此項法律賦予的義務。

6.工會通過集體協商落實《勞動合同法》，保障職工權益的實效存在一定差距

（1）勞資共決內部規章制度的實施情況

我國《勞動合同法》第四條規定，用人單位制定直接涉及勞動者切身利益的規章制度或者重大事項時，應當經職工代表大會或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會或者職工代表平等協商確定。筆者先后做過兩次調查接受調查的149家企業中，在規章制度是否經過討論和協商程序上，有82家企業表示經過討論和協商，占被調查企業的55%；63家企業表示沒有經過討論和協商，占被調查企業的42.3%；工會主席表示不清楚的有4家企業，占被調查企業的2.7%。座談時有工會主席表示，單位也曾經組織職工對規章制度的制定和修改進行討論，但是問題很多，爭執不下，因而近幾年修改規章制度不再交由職工代表大會或職工大會討論，而由行政領導在征求職工意見的基礎上直接決定。這說明部分企業在面對不同意見時的管理能力尚有待提高。調查數據可見，近一半的企業的規章制度的制定不符合程序性要求，工會的參與共決權沒有得到實施。而關于對規章制度的看法，38.6%的職工認為所在單位規章制度全部或大部分合理，48.9%的職工認為部分不合理，3.5%的職工認為基本不合理，4.5%的職工表示不清楚，還有4.5%的職工表示單位根本沒有規章制度。《勞動合同法》試圖通過規章制度的程序性規定加強企業管理還有較大的努力空間。

（2）簽訂和監督履行集體合同的基本情況

集體協商、訂立集體合同是工會開展維權職能的重要手段，因集體合同的標準一般高于勞動基準，因而貫徹實施了集體合同，一般來說也就能維護職工的合法權益，也在一定程度上有利于《勞動合同法》的實施。《勞動合同法》第五十一條、第五十六條和第七十八條就集體合同的內容、集體合同草案的通過程序和簽訂主體、違反集體合同的救濟權利等做了規定。

在是否簽訂了集體合同的問題上，31.8%的職工回答簽訂了，17.6%的職工表示沒簽訂，50.6%的職工表示不知道。關于集體合同的作用，56%的職工認為集體合同對于改善勞動條件和提高勞動報酬有積極的促進作用，14.3%的職工認為沒有什么作用，29.7%的職工則表示不清楚。對于該問題，50%的工會主席表示作用很大，28.1%的工會主席認為有一點作用，認為沒有作用的占21.9% 。由此可見，集體合同在維護職工合法權益方面尚有很大的努力空間。特別是很多職工根本不知道自己單位是否有集體合同。而不清楚的原因，主要在于很多單位集體合同沒有經職工代表大會或職工大會討論。調查數據顯示：59.3%的職工表示討論了，15.3%的職工表示沒討論，還有25.4%的職工表示不清楚。實則不清楚的職工也沒有參加討論。因而有近四成的集體合同存在著走過場滿足數據統計的需要，因而職工認為集體合同沒有作用的也就不足為奇。有一位工會主席表示，集體合同曾經經過討論，但是討論時意見分歧很大，場面失控，因而以后簽訂集體合同就不再經過討論。有一位主席表示即使經過討論，有老板在場，討論也流于形式，沒有多大意義。

而影響集體協商的簽訂率和效果的因素上，29.5% 的工會主席表示企業行政領導不支持就無法開展，34.4%的工會主席表示員工不積極；而不會談、不敢談的占 21.3%，集體合同無法實施的占14.8%。由此可見，企業內部的集體協商，多數企業根本沒有建立起地位平等、權利義務對等的協商機制，在工會對企業行政有著明顯的依附性的條件下開展集體協商，最關鍵的問題依然取決于企業行政領導的開明和上級的壓力。也正是由于集體合同的作用有限或者根本無法實施，因而員工表現不積極。而工會干部作為職工代表之所以不敢談，也依然在于其地位的依附性。

（3）職代會制度落實情況

無論是規章制度的制定還是集體協商訂立集體合同都建立在職工代表大會制度上。《工會法》第六條也將職工代表大會作為工會維護職工合法權益的重要抓手。那么實踐中職工代表大會的基本情況又是如何的呢？65.6%的企業定期召開職代會，不定期召開的占18.8%。15.6%的企業沒有建立職代會制度。在職代會的作用上，34.7%企業認為作用很大；50%的企業認為作用一般；9.2%的企業認為沒作用，不清楚的占6.1%。因而職代會制度建設和作用發揮還存在很大提升空間。

7.工會職能履行情況尚有待進一步提高

我國《工會法》和《工會章程》都規定了工會的維護、參與、建設和教育四項職能。關于企業工會職能履行和作用的發揮情況，筆者對不同企業的36名職工分別就工會在開展文體活動、發放福利、幫助職工解決困難、幫助企業發展生產和維護職工勞動權益等五個方面做了調查。調查結果見表1。

表1 企業工會發揮作用情況表（36名職工） 單位：人

從調查的結果顯示，多數職工對工會作用的發揮持肯定態度，企業工會過去那種“吹拉彈唱，打球照相”“發油發大米，登山練身體”的娛樂性、福利性工會的形象有了很大改觀。工會在解決職工困難、幫助企業發展、維護職工合法權益等方面發揮著越來越重要的作用。但我們也需要看到差距，在調查的職工中有近三分之一的職工對工會的作用不予肯定或者不清楚。這說明工會作用的發揮與職工的期盼尚有一定差距。

二、推進工會改革，貫徹《勞動合同法》，維護職工合法權益

從調查的情況來看，基層工會最接近職工，對于《勞動合同法》的實施情況最了解，但鑒于基層工會對企業的行政依附性，導致作用無法充分發揮。應從以下幾個方面加強工會改革，推進貫徹《勞動合同法》，維護職工合法權益：

（一）明晰各級工會在貫徹實施《勞動合同法》中的責任分工

《勞動合同法》對工會的權利義務的規定是概括性的規定，并沒有具體界定是哪一級工會應當享有權利，履行義務。為更好地發揮工會在貫徹實施《勞動合同法》中的作用，應當區分情況，明晰上下級工會之間的責任劃分。如《勞動合同法》規定的工會對訂立勞動合同的指導和幫助權，在企業層面，企業工會根本無法履行該項義務。一方面，訂立合同時勞動者尚不是企業的員工，沒有辦理入會或會籍的轉入手續，還不是本企業的會員，企業工會對簽訂勞動合同進行指導既缺乏指導的主體資格，也無法取得勞動者的信任；另一方面，企業也不會允許工會進行指導。因而該項義務企業工會缺乏履行的條件。筆者認為，該項義務應由鄉鎮街道以上工會來履行，具體履行的方式也不能采用手把手的方法，而應通過宣傳，加強對勞動者的指導。

再如，對用人單位違法的監督義務履行，企業工會只能向企業提出意見和建議，對于企業拒不改正的，企業工會也缺乏手段，應提交縣級以上工會，向勞動監察執法機構提出執法建議。

發生勞動爭議后，對勞動者提起勞動仲裁和勞動訴訟的支持和幫助權也不能由企業工會來履行，只能由鄉鎮街道以上級別工會為其提供幫助和指導。

（二）加強區域性、行業性集體協商，推進《勞動合同法》的實施

推進集體協商，訂立集體合同，對《勞動合同法》的實施具有重要促進作用。雖然當前企業工會集體協商還存在著協商不充分、員工參與不積極、走形式等問題，但推進集體協商對于宣傳法律規定、提高職工權益保護、貫徹《勞動合同法》具有重要意義，特別是那些沒有組建工會的中小企業推進區域性、行業性集體協商，對于降低違法發生、推進法律的實施具有重要作用。[2]

（三）增強工會干部勞動法律素養，提高貫徹實施《勞動合同法》的能力

工會貫徹《勞動合同法》，推進工會工作法治化，必須增強工會干部的法律素養。這就要求在工會干部隊伍的配備上必須加大法律專業人才的引進，同時加強對干部隊伍的培訓。當前工會干部培訓的模式主要是短期培訓，以專題講座的方式進行講授，時間短、密度大，很難在短期消化吸收，因而學習效果不佳。為此，一方面要加強培訓的力度，讓更多的工會干部參與勞動法律培訓；另一方面，適當延長培訓時間，提高培訓效果。筆者建議建立工會干部法律咨詢支援團隊，為工會干部提供法律咨詢服務，解答實踐中的困惑。

[1]滕元良,李功田,洪芳.基層工會維權實效性研究——以山東部分企業為例[J].山東工會論壇,2016(1).

[2]洪芳.完善集體合同制度,促進勞資自治[J].法制博覽，2014（2）.

Function of Trade Unions in Implementing Labor Contract Law--Based on Research in Shandong Province

Hong Fang

In general, trade unions did amount of work in promoting Labor Contract Law, persuading employing unit obey the law and safeguarding workers' legal rights and interests especially in taking various measures, helping migrant workers ask for salary, establishing legal aid mechanism, integrating linkage mechanism, quickly processing labor conflict cases, participating in local inspection of implementing the law, and strengthening supervision of the law. All of those to some extent promotes the implementation of the Labor Contract Law. But there is some gap between the expectation of the legislation and laborers' demands.For instance, it is pretty difficult to organize grass-root trade unions which greatly depends on enterprises administration; exterior conditions of trade unions in carrying out the law and protecting staff's legal rights are restricted; there are some problems in guiding laborers to sign contracts with employing units; supervision in implementing the labor contracts is not thorough enough; trade unions' intervention and correction in unilateral termination of contracts of employing units is limited; there is gap between the effectiveness of trade unions in carrying out the law through collective negotiation and protecting staff's rights, and so on. Therefore, we should innovate trade unions and clarify all-level unions' responsibility in the implementation; enhance regional and industrial collective negotiation; improve labor law quality of the officials and build up legal consultation aid teams of the trade union of fi cials to increase the ef fi ciency of unions in protecting staff's legitimate interests.

trade unions; Labor Contract Law; protection of staff's legitimate interests; labor conflict;collective negotiation

王友才）

本文系2016年度山東省社科聯人文社會科學課題“山東省《勞動合同法》實施狀況實證調研”（項目編號：16-ZX-GH-02）的階段性研究成果。

D412.6

A

2095-7416(2017)06-0025-06

2017-11-02

洪芳（1972-），女，山東文登人，法學碩士，山東管理學院工會理論研究院副院長，教授。