行政事業單位內部控制存在問題及對策

李忠英

行政事業單位內部控制存在問題及對策

李忠英

本文分析了行政事業單位內部控制的特點和其在內部控制過程中目前存在的缺陷，并在此基礎上研究了行政事業單位提升內部控制有效性的對策和方法。

行政事業單位內部控制特點闡述

在了解行政事業單位內部控制的缺陷和漏洞之前，我們需要了解行政事業單位內部控制具有哪些特征。我國行政事業單位內部控制和企業內部控制相比，具有如下特征：

內部控制涵蓋范圍更廣泛。行政事業單位服務類型和業務范圍比企業更加廣泛，既包含與企業類似的資產管理、商品采購、收入支出等經濟活動，又包含行政事業單位專有的檢查和執法活動等業務活動。內部控制應該全面覆蓋經濟活動和業務活動所有環節，因此其要比企業內部控制工作的涉及到的層面和范圍更加廣泛。

會計核算體系更加繁雜。行政事業單位中，有的按照政府部門進行運營，有的按照企業組織進行運營。按照政府運營的單位往往采取的是非營利組織會計準則和規范，按照企業組織運營的單位運用的則是企業會計準則和規范。從這一層面來看，行政事業單位會計核算體系更加復雜。

內部控制具有不同的側重點。企業存在的根本目的是獲取經濟利益、擴大市場占有率，因此企業內部控制體系也圍繞著提升經濟利潤的目標展開。但是行政事業單位設立的目的是為了彌補社會公眾服務的不足之處，其天然地帶有非營利性質，追求社會效益是其運營的根本目標，因此行政事業單位內部控制就必須圍繞著提升社會效益這個目標展開，使得行政事業單位能夠更好地提供公共服務。

行政事業單位內部控制存在的問題

內部控制環境不合理。首先，行政事業單位風險意識匱乏。行政事業單位大多從事的是非生產經營活動，因此也就不存在經營風險，這導致了部分內部控制工作人員一直沒有建立起有效的風險意識，對在提供服務過程中可能產生的風險視而不見，自以為違規操作或者不規范的服務行為和風險并沒有關系，在工作中缺乏遵守制度和規定的紀律性和自覺性，讓伺機舞弊或者作案的人有了可乘之機。其次，行政事業單位組織機構存在缺陷。單位一般處于黨組織的領導之下，采取的是首長負責制，內部結構以紀檢、行政和內部審計為主，并受到上級組織部門、外部監察部門、審計部門的監督，因此行政事業單位和公司制企業的三權分立組織結構相比，在決策規范性、決策執行力度和決策監督有效性上力度都相對薄弱。單位內部做出的最多類型的決策就是授權審批，而監督機構又處在行政事業單位的隸屬之下，在和執行機構同級別的情況下，監督部門是難以發揮出有效的監督作用的。

內部控制活動不健全。第一，沒有將不相容職務分離開來。這種缺陷主要表現在行政職業單位沒有將財務活動和其他職務活動進行嚴格的區分，給財務人員和其他工作人員帶來了舞弊的動機和機會。在內部控制措施實施的過程中，關鍵控制崗位人員配置缺失，部分單位甚至還存在財務人員和領導兼職控制崗位的現象，內部控制制度基本成為一紙空文。第二，收支管理不規范。很多行政事業單位在管理收入支出票據時沒有形成有效的規范措施，票據的領用、核銷和使用隨意性較高，導致票據管理混亂；單位還不能夠定期或者不定期地區檢查票據的使用情況，導致了資金有利于監控的情況頻繁出現，一些單位因此在內部私設小金庫，通過白條和虛構支出的方式擅自挪用單位資金。

資產管理存在問題。行政事業單位還存在著明顯的資產管理不到位問題，具體表現為資產管理監控不統一、資產保管和使用過程中沒有責任劃分機制、難以對資產進行定期盤查或者資產盤點制度形同虛設、資產處置過程中隨意性大等等。由于行政事業單位的會計準則和賬務處理中對成本核算并沒有提出明確的要求，部分單位存在著重復購買、互相攀比和浪費資金的情況，從而造成了辦公經費過低、工作效率難以提升的工作局面。

完善行政事業單位內部控制的對策

完善內部控制環境。首先，行政事業單位領導應當加大對內部控制的重視程度。單位領導應該意識到內部控制對經濟活動和業務活動開展的保障作用，樹立風險意識，意識到現有內部控制制度的缺陷和漏洞，在充分意識到內部控制重要性后，管理者還要和各部門工作人員進行溝通，使得內部控制的實施獲得更為廣闊的群眾基礎，為建立良好的內部控制環境奠定堅實的基礎。其次，健全內部控制制度，科學地進行崗位設置。在借鑒國外經驗的基礎上，我國行政事業單位可以在結合特殊國情的基礎上加強內部控制制度建設，通過法律法規來提升內部控制制度的約束力和權威性，使得內部控制在單位內部能夠獲得相對獨立的地位，能夠為內控活動的活動建立有據可依的客觀條件。

構筑完善的風險預警機制。內部控制要實現對風險的動態實時監控，就必須建立與之相對應的風險評估崗位，專門的風險評估崗位在識別風險、評估并控制風險上大有可為，良好的風險預警機制又能夠為有序的內部控制活動提供保障。筆者認為行政事業單位可以借鑒企業的做法進行風險預警機制的建立，即采取SWOT分析法，這有利于單位將影響自身運營目標實現的阻礙因素和風險因素最小化。在此處需要注意的是行政事業單位外部環境相對很不穩定，比如社會公眾的意愿就是很難掌握、隨時變動的，因此在運用SWOT分析法時也存在較大風險。行政事業單位應當根據自身的風險偏好、收益和支出的預期情況做好隨時應對風險的準備。

建立合適的風險控制活動。要注重內部控制法律法規建設，在建設的過程中需要遵守現代管理制度基礎、契合本單位實際情況，也就是說法律法規建設最終要落實到解決實際問題層面上。筆者認為行政事業單位要認真研讀COSO報告中的相關內容，并據此建立一套自我檢查體系，對單位內部各個崗位進行明確的權責劃分，對內部控制事項進行清晰的權限和責任規定，確定審計內容和審計對象等重點審計領域活動，除此之外，還需要事前預防可能重復出現的重大風險，制定重大事項的檢查及防范措施。

（作者單位：湖北省地質局武漢水文地質工程地質大隊）