探析建立多元化市場引導型房屋搬遷模式

董海濤

探析建立多元化市場引導型房屋搬遷模式

董海濤

房屋征遷作為世界性難題，直接關系到城市經濟的發展和社會和諧穩定。本文分析了我國征遷難產生的根本原因和當前政府在房屋征遷工作中的角色定位上存在的問題，探討建立多元化市場引導型的搬遷模式，以促進征遷工作和諧穩定發展。

房屋征遷是一個世界性的難題，改革開放以來我國經濟保持高速增長，城市建設日新月異，與此同時房屋征遷規模不斷擴大，征遷過程中存在的諸多問題不斷暴露。2011年國務院頒布《國有土地上房屋征收補償條例》后，征遷矛盾面上有所緩和，但也帶來了城市改造啟動程序繁瑣等新問題，直接影響到城市經濟的發展。同時規避程序的非法拆遷形式也花樣百出，因征遷引發的社會矛盾，也未從根本上得以解決。

造成現階段房屋“征遷難”產生的根本原因

一是行政公權力與公民私權力之間的矛盾。隨著我國法治建設的不斷健全，行政公權力雖仍然在社會運行中占據主導地位，卻已然形成了行政公權力漸弱，公民私權力漸強的趨勢，矛盾雙方的強弱變化必然伴隨著碰撞與沖突。2007年“物權法”的出臺，將公民財產權利自我保護意識提高到了前所未有的層次。由于房價的不斷上漲，不動產在我國個人財產中占重要地位，私權與公權的對立與沖突首當其沖地凸顯在了房屋征遷領域中。

二是僵化的行政管理模式與市場經濟自由運行之間的矛盾。資源自由流通與追求利益的最大化是市場經濟的兩個基本特征。社會主義市場經濟的宏觀調控，針對市場經濟的這兩個特征進行保障和規范，以達到資源合理配置和社會利益平衡的目的。現有的城建領域行政管理模式，先立項、規劃后征遷的管理模式，對房地產資源的流通配置帶有明顯的行政干預色彩，通過行政手段刺激，加速土地整合，改變房地產經濟的自行發展軌跡。而行政干預帶來的經濟利益可預期性，加劇個人盲目逐利，漫天要價阻滯搬遷進程。

三是征遷背后產生的經濟利益公平分配問題。按照房屋征收補償現行制度，對被征收房屋按照市場價格評估補償。應該說對房屋價值本身，目前的補償制度做到相對公平合理。但在深層性利益矛盾上，未能加以解決。如征遷活動對依賴原有產權為基礎的手工業、商業經營的生計利益、征遷范圍內土地的預期增值利益。

當前政府在房屋征遷工作中的角色定位及存在的問題

當前政府的角色定位。2011年《國有土地上房屋征收補償條例》實施前，我國實行政府主導型征遷模式。政府頒發拆遷許可證，由政府項目承擔部門或市場開發單位作為拆遷人具體負責實施。政府在拆遷行政管理中扮演“管理者”和“仲裁者”角色，在多數項目中同時既當運動員，又當裁判員。《國有土地上房屋征收補償條例》實施以后，征遷模式由政府主導型轉變為政府實施型，縣級以上人民政府作為房屋征收主體，進行征收決策，對符合公共利益情形的項目發布征收公告并由所屬征收部門負責組織實施征收，對拒不搬遷的被征收人下達房屋征收補償決定。

存在的問題。按照《國有土地上房屋征收補償條例》，房屋征收活動系行政行為。政府在房屋征收工作的角色局限于行政行為的決策者和實施者。由于我國特殊國情，地方政府在城市經濟發展的過程中仍然發揮著決定性主導作用。尤其在經濟基礎和市場環境相對落后的地區，經濟發展速度還是過于依賴政府招商引資的開展程度。除公共項目外，一些重點工業項目和商業項目，目前還是由政府負責推進。因此現行房屋征收制度，難以滿足地方政府實際經濟職能需要。因此在堅決執行現有房屋征收制度硬性規定的同時，建立科學前瞻、遵循法律、尊重市場、保障人權的多元化市場引導型的征遷模式，對于促進城市經濟發展，解決現行房屋征收局限，具有重要的意義。

創新靈活不動產征購方式，建立多元化市場引導型的搬遷模式

主要特征。多元化市場引導型搬遷模式，以市場手段為主，行政手段為輔，充分尊重市場經濟運行規律，科學把握城市發展方向，保障產權人合法財產權利和處置意愿。

關鍵基礎。一是城市總體規劃要建立科學論證和民主決策的基礎上，具有科學性、前瞻性，符合城市發展的實際需要，并保持城市規劃剛性；二是堅持依法行政，堅持人性化操作。采用的方式方法，必須符合法律法規的有關規定，不得逾越法律范疇。

多元化市場引導型搬遷模式具體組織形式。目前在市場環境較成熟、行政理念超前的區域，地方政府在房屋搬遷模式上進行了大膽創新嘗試。如成都市創新推出“自愿搬遷”模式，由居民選舉產生居民代表組織，調查居民搬遷意向，達到一定比例后提出搬遷申請。政府負責招商運作，公布補償安置方案，在搬遷意愿強可成片搬遷的區域啟動自愿搬遷。在規定期限內，簽訂補償安置協議達到一定比例時，補償安置協議予以生效，實施搬遷。達不到規定比例，補償安置協議不予生效，搬遷終止，招商項目按照約定的機制相應退出。又如深圳市在城市更新中實行的自行改造，單一所有權人或多個所有權人通過協議方式明確權利義務后由單一主體實施城市更新。同一宗地內建筑物由業主區分所有，須經專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上的業主同意。

多元化市場引導型搬遷模式，應在法律框架下，綜合運用行政和市場民事手段，充分整合各方面資源力量，兼顧各方利益，立足長遠規劃和區片實際，采取靈活多樣的征購改造方式推動城市規劃的落實開展，筆者認為應包括以下具體方式：一是慎用房屋征收方式。實施房屋征收，要嚴格限定在《國有土地房屋征收補償條例》規定公共利益情形范圍之內，對既包含公共設施建設，又包含商業利益的，要首先采用市場協商方式解決。二是建立國有用地可協商收購制度。在建立保障產權人權益和合理利益分配的基礎上，充分發揮土地收儲作用。三是在保證國有資本保值增值的前提下，引導國有資本或設立專門國資公司通過市場手段收購房屋土地，配合實施土地資源整合和城市規劃。四是鼓勵產權人在符合城市規劃和土地利用規定的情形下自行改造，或引入有實力的開發單位合作改造。五是建立居民自治自愿搬遷機制，對改造搬遷意愿強的區域，在城市規劃和產業立項予以先行發展。六是出臺系列優惠政策，降低不動產流通成本和改造項目行政門檻，鼓勵市場主體采取產權協商收購或合作開發形式，開展城市改造。

（作者單位：煙臺開發區住房和建設管理局）