如何建立一個創新導向型的經濟結構？

趙昌文，朱鴻鳴

(1.國務院發展研究中心產業經濟研究部，北京 100010；2.國務院發展研究中心金融研究所，北京 100010)

·理論研究·

如何建立一個創新導向型的經濟結構？

趙昌文1，朱鴻鳴2

(1.國務院發展研究中心產業經濟研究部，北京 100010；2.國務院發展研究中心金融研究所，北京 100010)

中國經濟轉型將是一場“持久戰”。經濟轉型的核心是結構調整和增長動力的轉換，關鍵在于建立一個創新導向型的經濟結構。這一目標的實現至少需要滿足以下三個條件：一是重塑創新導向型的社會報酬結構，二是保持較強的企業縱向流動性，三是建立市場友好型的國有經濟。本文詳細論述了為什么要建立一個創新導向型的經濟結構，并從上述三個方面對如何建立一個創新導向型的經濟結構進行了分析。

創新導向；經濟結構；社會報酬結構；企業縱向流動性；國有經濟

近年來，中央經濟政策的思路越來越明確。從2013年提出的“三期疊加”，到2014年的“新常態”，2015年的“供給側結構性改革”，以及2016年中央經濟工作會議上明確提出了“黨的十八大以來，初步確立了適應經濟發展新常態的經濟政策框架”的重要判斷，都說明了中國政府已清醒地認識到，必須把認識、把握、引領新常態作為當前和今后一段時期做好經濟工作的大邏輯；必須形成以新發展理念為指導、以供給側結構性改革為主線的政策體系；必須貫徹穩中求進的工作總基調，保持戰略定力。其中的核心邏輯就是，“戰略上堅持持久戰”。

要取得經濟轉型的成功，保持中國經濟的持續穩定增長，必須在戰略上堅持“持久戰”。一段時間以來，國內外對中國未來5—10年的經濟前景有許多不同的認識，比較有代表性的有兩種：一是“反轉論”，二是“崩潰論”。作為新常態下增長戰略的“持久戰”，是與經濟“崩潰論”和“反轉論”相對立的觀點。“持久戰”并不是指經濟形勢長期萎靡甚至一直走下坡路；相反，這意味著中國經濟前景向好，且不會陷入“長期停滯”。從實踐層面來看，“持久戰”不是“等”“熬”“忍”，而是包含了一整套克服當前困難，爭取經濟長期向好的戰略戰術安排。比如，堅持增速階段論，以短期換長期；打好殲滅戰，徹底治理經濟污染；維持體制可改革性，釋放后發優勢；塑造有效政府，依靠有為干部；在全球視野下堅持“持久戰”等。

經濟轉型的核心是結構調整和增長動力的轉換，關鍵在于建立一個創新導向型的經濟結構。本文詳細論述了為什么要建立一個創新導向型的經濟結構，并從以下三個方面對如何建立一個創新導向型的經濟結構進行了分析：第一，重塑創新導向型的社會報酬結構；第二，保持較強的企業縱向流動性；第三，建立市場友好型的國有經濟。

一、從創新視角認識經濟結構

(一)創新及經濟結構

創新在不同語境下具有不同的含義。本文所指的創新主要是經濟學意義上的創新，具體到某個微觀經濟行為，則是指提供一種新產品或新服務，既包括一種新知識的發明，又包括將這種發明成功地引入市場的活動[1]。這一定義在科技界也有一定共識。比如，3M公司的發明家Nicholson博士認為，科研是把金錢轉化為知識的過程，創新則是把知識轉化為金錢的過程[2]。又如，美國工程院院士、普林斯頓大學教授李凱[3]也認為，創新和研究很不相同，在流程、成功標準、所需能力，以及成功原則等多個方面均有顯著差異。

關于經濟結構，雖然已有較為明確的定義，即“國民經濟各個部門、各個地區、各種成分、各個組織和社會再生產各個方面的構成，以及他們的相互聯系、相互制約的關系”[4]，但一旦涉及具體問題，經濟結構的內涵卻異常豐富。近年來，在關于中國經濟結構失衡及調整的廣泛討論中，經濟結構至少包含不下十種被廣泛使用的含義。比如，需求層面的內外需求結構，投資消費結構，投資內部結構；產業層面的農業—非農部門結構，三次產業結構，傳統—新興產業結構；供需關系層面的產能過剩；以及區域結構，城鄉結構，金融結構，收入分配結構等。

然而，以上對經濟結構的理解并不是創新視角下的經濟結構，這是因為，很難將一個經濟體的內外需求結構、投資消費結構、區域經濟結構、收入分配結構和金融結構與其創新活力及創新能力關聯起來。盡管非農產業比重與創新相關，但非農產業比重的上升通常意味著技術進步和生產率的提高，雖然中國非農產業的比重現在已經超過了90%，但這并不能揭示未來中國創新的源泉所在。新興產業的快速發展及其比重的上升意味著創新，但傳統產業的轉型升級也是創新。顯然，要找到創新導向型經濟結構的線索需要引入新的視角。

(二)創新導向型經濟結構

為此，本文引入生產性活動和非生產性活動的劃分[5]。類似地，Murphy等[6]進行了生產性部門和尋租部門的劃分。生產性活動與技術進步、創新和財富創造更相關，非生產性活動更多的是與財富分配相關。在一個經濟體中，若企業家才能等創新要素更多地配置到生產性活動中，則其創新能力強；若創新要素更多地配置到非生產性活動中，則其創新能力弱。同時，社會報酬結構影響企業家才能配置。在這個意義上，創新導向型經濟結構就是有利于創新要素配置到生產性活動、而不是配置到非生產性活動的經濟結構或社會報酬結構。

本文在Murphy等[6]的基礎上，將非生產性活動對應到具體行業中。考慮到當前金融與實體經濟嚴重失衡，資產泡沫嚴重等問題，筆者認為，金融業、房地產業所代表的主要為非生產性活動，而實體經濟部門，如工業所代表的主要是生產性活動。然而，需要注意的是，當金融尚未發展過度，且不存在顯著的房地產泡沫時，并不能在整體上將金融業和房地產業歸為非生產性活動。當然，生產性活動與非生產性活動并非都能與各個產業一一對應。比如，散戶參與股市，居民參與高息非法集資，炒房者參與房地產市場等非生產性活動，都難以直接歸入金融業或房地產業。但是，這些活動總是與金融業及房地產業的運行態勢或股價、房價等資產價格息息相關。“脫實向虛”就是生產要素脫離生產性活動，向非生產性活動配置。

僅有生產性活動與非生產性活動的劃分并不足以揭示創新導向型經濟結構的全部。由于聚合生產要素的企業及企業結構不同，創新能力和活力也顯著不同。為此，還可以從企業結構的視角討論經濟結構：一是規模意義上的企業結構，二是所有制意義上的企業結構。規模意義上的企業結構并不是指大中小企業的比重，而是一種動態結構，用于描述大企業的變動率，以及小企業成長為大企業的可能性。所有制意義上的企業結構并不特指國有及非國有企業的比重，還包括國有與非國有企業之間的關系，如兩者之間的合作是否順暢等。

可以將創新導向型經濟結構理解為創新導向型經濟體制。通常認為，經濟結構與經濟體制是相互區別的。實際上，兩者是緊密關聯的。一方面，經濟結構可能對經濟體制產生反作用，經濟體制在一定程度上內生于經濟結構，比如在金融主導的經濟結構中，經濟體制通常是有利于金融部門而非實體經濟的。另一方面，經濟結構本身就是經濟體制的組成部分。比如，不同的所有制結構就是不同的經濟體制。改革開放之初，中國國有企業占絕大部分比例的所有制結構與當前國有企業比重顯著下降后的所有制結構相比，是兩種具有顯著差異的經濟體制。又如，大企業主導的日本與企業縱向流動性更強或大企業更替較為頻繁的美國相比，也是兩種具有顯著差異的經濟體制。

創新導向型經濟結構主要有三方面的要求：一是需要有創新導向型的社會報酬結構，即有利于企業家才能、人才、資本等創新要素配置到生產性活動的社會報酬結構。這就需要實現金融(某些情況下也包括房地產部門)與實體經濟的再平衡，需要去資產泡沫。二是保持較強的企業縱向流動性。增強企業之間的競爭，使已成功的企業具有持續創新的壓力，使企業家可以通過創新獲得巨大收益。這就需要通過商事制度改革降低企業創立的門檻，以及反壟斷和建立創新導向型金融體系等措施的運用。三是建立市場友好型國有經濟或使國有資本具有“親市場性”[7-8]。這既需要推動國有經濟布局結構的戰略性調整，需要建立以管資本為主的國有資產管理體制，也需要加快完善國有企業的治理結構。總之，創新導向型經濟結構就是有利于資源和生產要素配置到生產性活動及高生產率部門的經濟結構，是有利于新技術、新商業模式、新產品和新產業不斷涌現的經濟結構。

二、重塑創新導向型的社會報酬結構

基于生產性活動與非生產性活動的劃分，考慮到中國經濟中要素合理配置所面臨的主要障礙，在行業層面，創新導向型報酬結構首先需要考慮的是，金融與實體經濟、房地產與非房地產意義上的經濟結構或行業報酬結構。

(一)金融與實體經濟再平衡

在金融與實體經濟層面，創新導向型經濟結構要求實體經濟占優，否則，創新要素就會“脫實向虛”，更多地涌向金融業這類非生產性活動，從而導致要素配置結構的惡化。

當前中國金融與實體經濟之間的關系恰恰與創新導向型經濟結構的要求相反。從總量上來看，中國金融業的發展已經過度[9]。2015年，中國金融業增加值占GDP的比重已達到8.5%，超過了英國和美國的歷史最高水平。有觀點認為，中國金融業增加值的核算方式與英國和美國不同，可能存在一定的不可比性。但從縱向比較來看，中國金融業增加值占GDP的比重在5年內提高了2.1%，遠遠超過了英國和美國。這樣的發展速度并不意味著中國金融業發展的績效高，反而揭示了金融與實體經濟之間的極大失衡，特別是在當前中國尚未完成工業化的情形下更是如此。金融業增加值占GDP的比重過高也意味著金融風險的大量累積。無論是從資本意義上，還是員工意義上，中國的金融業均占顯著優勢地位，成為“攫取性”金融體系[9]。行業報酬結構與金融業增加值占比過高密切相關，從企業所得稅來看，2015年金融業企業所得稅已經超過工業企業所得稅，是后者的115%，而在2011年，前者僅為后者的56%。由于金融業和工業的實際稅率可能存在差異，金融業的利潤可能并未超過工業；但是，考慮到金融業和工業占GDP比重的顯著差異，金融業的利潤顯然過高。

金融業的高回報會導致創新要素的“脫實向虛”，大量的優秀人才過度配置到金融業。危害更大的是，大量的生產性資本配置到金融業，賺“快錢”成為潮流，企業家精神被侵蝕。根據成都民間金融泡沫問題的調查情況來看，許多民間金融的投資者均為創業小有所成的企業家。在2015年股市繁榮期間，不少上市公司股東更關注股價表現而非業績表現，類似的情況在日本亦有先例[10]。一個金融與實體經濟失衡的經濟結構并不是創新導向型經濟結構，一個“攫取性”的金融體系并不是創新友好型的金融體系。要促進創新，就需要推動金融與實體經濟關系的再平衡，建立兩者和諧共生的共容性金融體系[9]。共容性金融體系的建立，既需要破除金融中心主義的認識誤區，也需要擺脫信貸密集型的增長方式，還需要推動以建立共容性金融體系為目標的金融改革。

首先，需要破除金融中心主義的認識誤區。盡管當前金融業發展過度，對實體經濟的“攫取性”或負外部性已經到了觸目驚心的地步，但由于金融中心主義的廣泛影響，社會上仍彌漫著非常嚴重的金融崇拜，金融強國論便是一種典型的體現。金融強國論認為，無論是熱那亞、荷蘭、英國還是美國，大國在崛起過程中或崛起后都曾經伴隨著金融的強盛，都成為當時的國際金融中心，因此，在實現中華民族偉大復興的“中國夢”中，金融也要發揮關鍵作用。誠然，金融對經濟增長具有重要作用，但卻不應過于拔高。金融強國論只看到故事的前半部分，卻忽略了更為重要的后半部分。阿瑞基[11]認為，從數百年的經濟史和金融史來看，崛起后的大國會出現危機征兆，即國家的經濟重心由貿易和生產轉向金融，雖然金融化能夠延長該國占據主導地位的時間，但終究會帶來最終危機，導致其喪失領先地位并被新興大國所取代。

其次，擺脫信貸密集型增長模式，避免金融業過度擴張。中國金融業的高回報與金融業資產規模的快速擴張相關，而金融業的快速擴張又與整個經濟落入信貸密集型增長模式直接相關。信貸密集型增長一方面是因為中國市場對金融與經濟關系的認識不全面有關，即認為金融發展與經濟增長呈正相關關系而非倒U型關系，另一方面則與中國對經濟增速的要求有關，還與資產價格泡沫化有關，信貸高度依賴于抵押物。資產價格泡沫化意味著抵押品價格的上升，為金融信貸快速擴張提供了基礎。對此，除了破除金融中心主義的認識誤區外，需要更加重視發展質量和去資產泡沫。

最后，推動以建立共容性金融體系為目標的金融改革。中國金融改革的目標是建立一個統一開放、競爭有序、富有韌性、與實體經濟共容的金融市場體系。其中，統一開放既要求準入順暢，也要求退出順暢，準入既包括對內開放也包括對外開放；競爭有序既包括強化競爭，也包括有序競爭；富有韌性是對金融穩定的要求；與實體經濟共容首先需要利潤格局的再平衡，這意味著要消除畸高利潤和從業者的畸高收入。有觀點認為，無須過度關注金融業某一階段的高利潤，這是因為，從整個經濟周期或金融周期來看，金融業的利潤率并不一定高于社會平均利潤率。這種觀點的重大缺陷在于忽略了金融業某一階段的高利潤對全社會創新要素配置的不利影響。要消除金融業的高利潤及金融從業者的畸高收入，關鍵還在于強化競爭：一是強化銀行業之間的競爭。這需要在堅持審慎監管的前提下，引入有活力的增量，發揮互聯網銀行的作用，提高外資銀行業務比重。二是強化銀行業與資本市場的競爭。這需要從夯實股票市場的基礎性制度和加強監管出發，發展股票市場和債券市場。三是強化銀行業與非銀行業金融機構之間的競爭。這需要大力發展非銀行業金融機構，特別是保險業金融機構。四是改變對商業銀行的某些強制性考核指標，如凈利潤必須保持正增長等。

(二)去資產泡沫

新常態下增長戰略的“持久戰”面臨資產泡沫的嚴重挑戰，與去資產泡沫相關但有顯著區別的另一種提法是去庫存。在一定程度上，去庫存是穩增長導向的，通過去庫存增強房地產的后續投資能力，以確保經濟增長；而去資產泡沫則是創新導向的。兩者的差別在于，不當的去庫存，如通過加杠桿去庫存，反而會導致資產泡沫。

首先，資產泡沫會嚴重侵蝕企業家精神，抑制創新。后發優勢的釋放和企業家的創新是技術引進吸收和再創新的重要機制。但是，具有企業家才能的人是否能夠配置到生產性領域進行創新，則取決于是否擁有一個合理的報酬結構。資產泡沫的存在導致投資非生產性資產或虛擬資產能獲得遠比從事生產性活動更高的收益，從而導致具有企業家才能的人更多地從事投機活動。若缺乏企業家的創新，即便具有后發優勢，也無法實現技術的引進吸收和再創新，無法實現技術進步和產業的轉型升級。深圳目前是中國轉型升級的典范，被稱為創新之都、創業之都，但由于近年巨大的房地產泡沫，其創新創業環境已大幅惡化[12]。

其次，資產泡沫還會降低體制的可改革性。資產泡沫放大了資本或財富收益與勞動力收益之間的差距，會導致收入差距擴大，阻礙代際流動、城鄉流動，導致社會階層的固化[13]。資產泡沫會造成房價收入比持續增加，擁有房產者(特別是大城市)與缺乏房產者的收入差距不斷擴大，也會引起社會階層流動性的下降。

最后，資產泡沫還是重要的金融風險源。資產價格的下跌導致抵押物價值的下降，既影響再融資，也會導致違約的增加，金融危機爆發的原因中通常都有房地產泡沫破滅的因素。從制度層面來看，中國房地產泡沫的產生與供地制度[13]、土地財政和房產稅問題相關。供地制度中，住房用地比例偏小且工業用地還會獲得補貼，導致住房用地價格高漲。土地財政使得地方政府成為或至少在短期內成為高地價、高房價的受益方，在面對房價快速上漲的情況時，地方政府通常不作為或反應緩慢，甚至扮演了直接推手的角色。房產稅缺失降低了房地產的持有成本，從而難以抑制房地產投機。從政策層面來看，中國房地產泡沫的產生與貨幣政策過度相關。具體而言，就是缺乏中性的住房金融政策，缺乏與貨幣政策聯動的、可以進行反向調整的稅收、信貸政策，從而導致貨幣政策過度。此外，缺乏對杠桿使用的限制。為此，要繼續堅持宏觀審慎原則，推行中性的住房金融政策，避免通過“加杠桿”的方式實現去房地產庫存。

三、保持較強的企業縱向流動性

(一)企業縱向流動性

企業縱向流動性借用了社會流動性的概念，是指企業從小企業成長為大企業，以及大企業維持其現有地位的能力。可以用企業規模最大的前幾家企業的變動率和“獨角獸”公司數來度量。“獨角獸”通常是指未上市且市值達到一定規模(比如10億美元)的公司。變動率的度量方法與鮑莫爾等[1]關于企業家型資本主義或企業家型經濟體制的度量方法類似。企業規模可以使用營收規模、利潤規模，或市值規模等度量。變動率越高，“獨角獸”公司數越多，企業縱向流動性越高。

整體層面的企業縱向流動性與個體層面的企業基業長青具有一定的矛盾性，每個企業都希望基業長青，但若都實現了基業長青，則整個經濟的活力不足。一方面，根本性創新最可靠的來源在于那些充滿活力的新建企業，這些企業沒有保持現有地位的既得利益[1]；而大企業即便具有非凡的創新能力，一旦達到某個規模后很難繼續維持創新精神，政治游說就成為其對抗新企業威脅、維護自身地位的誘人選擇[14]。較高的企業縱向流動性可以提高企業家的創新收益，是對企業家創新的激勵。另一方面，新企業的成長壯大也使大企業始終面臨較大的競爭壓力，有利于激發大企業的創新。企業縱向流動性的下降則會削弱企業家創新的激勵，降低整個經濟體的競爭活力。

美國企業的縱向流動性較高，在美國20世紀70年代最大的100家制造業和工業企業中，截至2000年仍存在的只有一半左右[15]；在任何類型的“頂級”企業名單上的公司，每十年都會出現變化[1]，在初始創業階段后，成功的美國企業比其歐洲同行發展得更迅速[16]。

(二)創新與企業縱向流動性

與美國不同，日本則幾乎呈現了一個完全相反的案例。關于日本的創新能力及活躍程度，有兩種截然不同觀點。一種觀點認為，日本創新活躍，創新能力很強。路透社發布的一份名為《湯姆森·路透2015年全球創新100強》的報告中，有41家日本企業上榜，上榜企業數高居榜首。另一種觀點則認為，日本創新活力不足，創新能力弱。知名創投研究機構CB Insights發布的“獨角獸”(市值10億美元以上的非上市公司)榜單[17]中，截至2015年末，尚無1家日本公司上榜。

兩種觀點差異如此之大，究其原因，是因為這兩種觀點所指的創新并非相同意義上的創新。第一種觀點所指的是技術創新或研發意義上的創新，《湯姆森·路透2015年全球創新100強》的評選依據是專利。具體包括專利數、專利申請成功率、專利的全球性和專利影響力。第二種觀點所指的創新是與市場相結合的創新或熊彼特意義上的創新，CB Insights的“獨角獸”榜單的評選依據是市值。

本文討論的是第二種觀點所指的創新。雖然日本企業擁有大量高質量的專利，但無法將其有效產業化，其創新能力較弱。由于高質量的技術創新并未帶來成功的新興企業及新興產業，日本的技術創新只能稱為“暮氣沉沉的卓越創新”。這種觀點所認為的日本創新能力弱，實際上是指日本企業的縱向流動性低。在鮑莫爾等[1]的概念體系中，這屬于大企業型資本主義或大企業型經濟體制。在這種體制下，日本的創新能力受到嚴重影響。一方面，大企業主導造成新興產業領域的新興企業缺乏足夠的成長空間，使得日本在互聯網和信息科技領域缺乏競爭力；另一方面，大企業主導也使得大企業自身的創新不足或技術創新的商業化能力不足，在傳統電子領域的競爭力也顯著下降。

(三)反壟斷與企業縱向流動性

企業縱向流動性與國內市場規模相關。通常情況下，市場規模越大的經濟體，企業縱向流動性也越高。一方面，龐大的經濟規模或巨大的市場空間可以為新興企業挑戰現有大企業創造豐富的機會[18]。另一方面，大型經濟體對個體意義上大企業的依賴程度不高，更有利于其推行反壟斷政策；而在小型經濟體中，若個別大企業在其經濟中所占比重過高，如三星之于韓國，和記黃埔之于香港，由于反壟斷可能帶來短期的經濟沖擊甚至是國際競爭力的削弱，容易陷入“大而不能反”的困境。

由于巨大的人口基數和經濟規模，中國國內市場規模巨大，且對個體意義上的大企業依賴度不高，中國具有保持較強企業縱向流動性的優勢。小型經濟體由于市場空間狹窄，在原有大企業幾乎占據市場空間的情況下，企業縱向流動性差，創新創業活躍度不高。盡管如此，中國仍需要對企業縱向流動性的下降保持警惕。保持企業縱向流動性的一個重要手段是實施反壟斷措施。反壟斷有利于避免大企業阻塞新興企業的成長空間，避免形成具有壓迫性的政治影響力[19]，或通過削弱大企業在政治上的影響力[14]，避免形成有利于現有大企業而不利于競爭和創新的經濟體制。津加萊斯[14]還指出，獲得政府支持的能力與企業規模有直接關系，規模越大，越有實力支付游說的固定成本，其回報也越大，越有能力操縱政治權力為其服務。

四、建立市場友好型的國有經濟

國資國企改革的必要性和緊迫性毋庸置疑。十八屆三中全會以來，雖然關于國資國企改革頂層設計的核心文件及配套意見已經超過20個，但無論是中央層面還是地方層面，改革推進的速度和程度似乎并不令人滿意。

(一)公平與效率

經過數輪國有企業改革和國有經濟布局結構的調整，國有企業的數量、就業和產出等各項指標在整個經濟中的比重已經大大下降。目前對國資國企改革關注的焦點是公平和效率。

從公平角度來看，市場友好型的國有經濟首先應該是基于公平競爭原則之上的。OECD在2012年發布的《競爭中立》報告中認為，“當經濟市場中沒有經營實體享有過度的競爭優勢或競爭劣勢時，就達到了競爭中立狀態[20]。”對處于競爭性領域的國有企業來說，強化公平競爭必須成為改革的一個重要方向。國有企業作為一個整體，已對非國有企業造成了較強的負外部性。一是對金融資源配置結構的負面影響。就獲取金融資源而言，地方融資平臺公司的信貸資源會優先考慮國有企業。中國的金融資源配置并未達到競爭中立狀態。近年來，新增的中長期貸款已被過度配置到國企部門：2012年，所有的新增中長期貸款全部配置給國有企業；2013年，仍有近3/4的新增中長期貸款配置給了國有企業。而這兩年正是小微企業融資難、融資貴最嚴重的時期，社會融資規模中委托貸款、信托貸款等高成本債務比重增加，民間借貸利率居高不下。可以說，盡管小微企業融資難、融資貴有金融層面的體制性因素，但更為直接的原因則是國有企業融資帶來的溢出效應。二是對人才資源配置結構的負面影響。比如，2015年，清華大學和北京大學應屆碩士畢業生中，就業國有企業的比例分別高達44.2%和39.3%，在各類單位中高居第一。

從效率角度來看，國有企業的效率明顯低于非國有企業，但卻大量地、以較低價格占用了與其效率和規模不相稱的生產要素，國有企業與非國有企業的效率差距越來越大[21]。甚至有一種觀點認為，國有企業表現出來的績效并非其真實績效，如果扣除國有企業在土地、融資和資源等方面獲得的各種財政補貼后，其績效會更低[22]。近年來國有企業經營效益的嚴重下滑是不爭的事實。2015年，國有企業利潤總額23 027.5億元，同比下降6.7%。其中，中央國有企業16 148.9億元，同比下降5.6%。地方國有企業6 878.6億元，同比下降9.1%。2016年1—6月，國有企業利潤總額為11 272.4億元，同比下降8.5%。由于很多國有企業特別是中央企業分布在產能過剩嚴重的重化工業等行業領域，絕大多數行業領域的整體盈利水平在可預見的未來也不會有明顯改善，甚至只可能越來越低；與此同時，不少地方國有企業特別是投融資平臺的負債率非常高，甚至已經基本喪失自生能力或盈利能力。因此，若不盡早改革，會導致金融風險的進一步累積，也會大大增加未來的財政負擔。

(二)祛除政策性負擔

國有企業改革首先需要祛除政策性負擔，徹底或較為徹底地做到政企分開、政資分開。政企分開主要解決企業“自主經營、自負盈虧”的問題，政資分開主要解決政府同時作為“資產所有者和公共管理者”之間的關系問題。祛除政策性負擔，實現“兩個分開”的關鍵是明確國有企業的定位。

從歷史和國際的視角來看，國有企業的功能主要有：一是工業化快速推進時期的工具，這是許多國家特別是追趕型經濟體比較普遍的一個特點。二是轉型經濟體國有企業承擔了很多特殊功能，包括政治、經濟、社會等諸多方面的安排。三是原本應該由政府部門直接承擔的任務。

就第一種功能來說，由于中國的工業化已經進入到后期，估計將在15年左右的時間內基本完成工業化而進入到后工業化社會。需要指出的是，進入到后工業化社會并不是說一個經濟體的工業和制造業部門不存在了，完全沒有發展的空間了，而是說，大規模數量擴張的階段基本結束，進入到一個依靠技術創新、質量提升和效率改善以保持競爭力的時期。在這一時期，一些國家是否會保持較高的制造業比例，主要取決于國家戰略。例如，德國制造業增加值占GDP的比重現在仍在20%以上，其中，高技術制造業部門一直在不斷提高，制造業出口產值在GDP中所占的比重一直在30%以上。與此相反，大多數經濟體則是制造業的比重不斷下降，甚至出現了“產業空心化”的現象。在后工業化時期，國有企業作為工業化快速推進工具的作用將會大大減弱。對于絕大多數分布在工業、制造業領域的國有企業來說，已經是時候完全按照真正的市場主體進行對待。換言之，政府既不要強加一些不合理的政策性負擔，也不應該再給予一些不合理的政策性補貼。只要能夠堅持公平競爭的原則，無論是其做強做大，還是破產倒閉，都是市場選擇的結果。

就第二種功能來說，自從確立社會主義市場經濟體制以來，特別是十八屆三中全會明確地提出了“兩個都是”“兩個毫不動搖”，以及混合所有制是基本經濟制度的重要實現形式等重大判斷，意味著國有企業作為“政治符號”的意義將不再那么重要，國有企業更多的是一類市場主體，主要以“國家控股企業”和“國家參股企業”的形式存在。“國家控股企業”主要存在于少數戰略性產業，這些產業在任何經濟體制下，都具有特殊重要的意義。政府可以通過立法，進一步明確這些“少數企業”的定位及其相關的國家所有權政策。“國家參股企業”，應該全部是上市公司，完全以財務收益為目標，既可以“用手投票”，也可以“用腳投票”。

就第三種功能來說，應該“橋歸橋，路歸路”，政府的職能不應再繼續由國有企業承擔。對企業來說，可以減少各類政策性負擔；對政府來說，可以減少以各種名義對企業的補貼。在此基礎上，包括國有企業在內的所有企業，都可以成為政府采購活動的供應商。

(三)以管資本為主

以管資本為主的國資國企改革是新一輪改革的重要突破。這一理念的變化是建立在中國的工業化和產業結構已經發生重大變化和市場經濟體制不斷完善的前提之下的。政府不需要再繼續直接控制數量龐大的工業類國有企業，而可以將實物形態的資產轉為價值形態，從而提高國有資本的流動性和增值能力。國有企業的概念會越來越弱化，國有資本的概念會越來越強化。

實現從管企業向管資本的轉變，主要有三個核心內容：一是理順國有資本管理體制。可以更多地采用“授權經營”的辦法，即政府資產管理部門直接授權國有資本投資運營公司，由其全權負責國有資本的投資、運營和管理，同時要加強監管。二是國有資本投資運營公司(“兩類公司”)的組建。這些公司具有充分授權、完全按照市場原則運作，以追求流動性、資產增值和收益最大化為目標，其設立要充分考慮在國有資產現有布局基礎上進行整合重組。三是“國家控股企業”治理結構的完善。由于“國家參股企業”都是上市公司，按照《中華人民共和國公司法》進行管理。“國家控股企業”由于其特殊的戰略目標，政府需要通過各種形式加強管理，但也要盡最大努力實現戰略目標和市場目標的兼容。除了在極其特殊的情形下，政府可以持有100%的股份，大多情況下，只需要特別投票權、金股等制度安排即可。

(四)國有經濟布局戰略性調整

國有資本布局結構調整的主要方向即十八屆三中全會提出的“五個方面”：提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全。如果只從經濟屬性上來看，當前OECD國家國有資本的分布就是未來中國的調整方向，即四大領域：基礎產業(如電信、鐵路、民航)，金融，教育，公共服務(如城市供水、供氣)。除此之外，國有資本布局結構的調整也包括基于財務性投資收益的市場化資源配置，主要是“國有參股企業”，或在某種程度上是一個金融“投資組合”。

當然，國資國企改革還有一個繞不開的話題就是壟斷行業改革。目前，六大壟斷性行業——煙草、鹽業、油氣、電力、鐵路、航空，基本上都是國有獨資或國有控股企業主導，改革的方向也是明確的，就是要在保障安全、加強監管的前提下，進一步推進市場化。

總之，目前國有企業改革已經不是一個簡單的經濟決策。如同中國當年加入WTO一樣，雖然最初也非常擔心一些產業、企業是否能夠經受住考驗，但實踐證明，經過15年的發展，中國得到了極大的全球化紅利。中國國有企業改革的目標非常明確，即在實現“做優”、“做強”和“做大”的同時，增強“活力”、“影響力”和“抗風險能力”，這些目標的實現必須建立在全面深化國資國企改革的基礎之上。

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(責任編輯：鄧 菁)

2016-12-26

國務院發展研究中心基礎領域“中國產業轉型升級”研究(2015-07)；國家自然科學基金主任項目“跨越中等收入陷阱：以沿海地區產業率先轉型升級為突破口”(71350002)

趙昌文(1964-)，男，甘肅環縣人，研究員，博士，主要從事產業經濟、經濟增長和國企改革等方面的研究。E-mail:cwzhao@drc.gov.cn

朱鴻鳴(1985-)，男，四川大竹人，副研究員，博士，主要從事金融改革、貨幣政策和增長戰略等方面的研究。E-mail: zhuhm@drc.gov.cn

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1000-176X(2017)03-0003-08