大數據時代政府管理變革：機遇、挑戰及對策

□ 平 健

（1．遼寧大學，遼寧 沈陽 110136；2．中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

大數據時代政府管理變革：機遇、挑戰及對策

□ 平 健1，2

（1．遼寧大學，遼寧 沈陽110136；2．中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽110004）

對政府管理來說，大數據的應用既為公共管理和公共服務方式帶來了巨大變革，也為政府管理創新和能力提升提供了可行路徑。本文梳理了國內外大數據的發展歷程，從信息公開、精細服務、精準決策等角度分析了大數據為政府管理帶來的機遇以及大數據時代政府管理面臨的思維沖擊、共享困難、信息安全等挑戰，在此基礎上提出了應用大數據進行政府管理變革的具體路徑，主要包括由外而內地形成數據思維、自上而下地加強頂層設計、從點到面地開展平臺建設等。

大數據；政府管理變革；政府管理創新

當下，大數據正在對人們的生產、生活和思維方式進行深度變革，而研究、開發并應用大數據，已成為社會各界關注的焦點。2012年，瑞士達沃斯世界經濟論壇報告指出：大數據如同貨幣或黃金一樣，已成為一種新的經濟資產。美國前總統奧巴馬更是將大數據看作未來世界的新石油，足見大數據的戰略地位及其重要程度。對政府管理而言，充分開發和利用大數據，可以大幅度提高政府管理效率和效能，進一步降低政府運行成本，全面提升政府的社會治理能力。

一、大數據時代政府管理變革面臨的機遇

（一）大數據的內涵及發展歷程

⒈大數據的概念及特征。維基百科將大數據定義為：“大數據是無法被常用軟件處理、加工和管理的數據集”。著名學者舍恩伯格認為：“大數據是全面的數據，不是抽樣調查這樣的隨機分析方法”。［1］2015年，我國在《關于促進大數據發展的行動綱要》中將大數據定義為：“大數據是以容量大（Volume）、類型多（Varity）、存取速度快（Velocity）、應用價值高（Value）為主要特征的數據集合”。這四個特征因英文首個字母都是V，所以學界也將這四個特征稱為4V。一是容量大。2010年，人類擁有的數據總量達到了ZB級，約為1．2ZB，如果將這些數據刻錄到DVD光盤上，那么這些光盤可以在地球和月球之間鋪一個來回。不僅如此，其數據量仍在快速增長，2016年，google每分鐘處理的搜索請求為695萬次，據預測，“2020年，人類擁有的數據總量將超過40ZB”。二是類型多樣。大數據包括的數據類型有三種：以數字為代表的結構化數據，以辦公文檔、文本、圖片、音頻、視頻等為代表的非結構化數據，以HTML文檔為代表的半結構化數據。三是價值高。在經濟領域，企業可以通過大數據分析消費者行為、評估消費者信譽、規避潛在風險。在政府管理中，大數據可以實現對交通、醫療、農業等領域的智慧化管理，［2］同時還能輔助政府決策，進而實現政府管理創新。四是存取速度快。數據的價值具有時效性，在海量的數據中可以快速地獲取有用的信息，是大數據的重要特征。

⒉大數據的發展歷程。1980年，美國著名學者阿爾文·托夫勒撰寫了《第三次浪潮》一書，首次提出了大數據一詞，并稱它是第三次浪潮的華彩樂章。哈佛大學教授加里·金形容大數據是一場革命，政府、商業等各個領域都將開啟數據量化的進程。著名咨詢公司麥肯錫認為，大數據的應用與發展預示著生產率增長新浪潮的到來。雖然大數據一詞很早被提及，但它的應用價值一直沒有得到業界的認可，直到2008年末，美國信息技術權威組織計算機社區聯盟（CCC）系統提出了大數據的概念后，大數據才迅速得到全世界專家和學者的廣泛認可。2009年，美國政府建立了Data．gov網站，允許公眾挖掘并利用網站上超過4．45萬量數據集的政府數據并由此誕生了許多新的產品，比如航班準點率查詢等。這一舉措引起了世界各國的廣泛關注，如英國等國家緊隨其后，紛紛開放了本國政府數據之門。2012年，瑞士達沃斯經濟論壇進一步肯定了大數據的應用價值和發展前景。2012年3月，美國白宮發布了《大數據研究和發展倡議》，并提供2億多美元用于開發海量數據的信息獲取和挖掘分析工具，該《倡議》標志著大數據時代的到來。

近年來，我國的大數據及相關應用也得到了快速發展。2011年12月，工業和信息化部發布了《物聯網“十二五”發展規劃》，提出要發展海量信息存儲、處理以及數據挖掘、圖像視頻智能分析等信息技術，這一規劃雖然沒有明確提出大數據的概念，但上述信息技術都是大數據的重要組成部分。我國首次在政府文件中提及大數據是在2014年的《政府工作報告》中。《政府工作報告》明確指出：要在新一代移動通信、大數據、先進制造等方面趕超先進。從2014年到2017年，大數據的概念連續四年出現在《政府工作報告》中。2015年《政府工作報告》提出：推動移動互聯網、云計算、大數據 、物聯網等與現代制造業結合。2016年《政府工作報告》提出：促進大數據、云計算、物聯網廣泛應用。2017年《政府工作報告》提出：深入推進“互聯網＋”行動和國家大數據戰略。同時，中央政府高度關注大數據發展的頂層設計，先后出臺了多份文件（見下表）。

中央政府出臺的與大數據相關的文件

（二）大數據在政府管理變革中的作用空間

⒈建設開放政府——大數據促使政務信息公開化。大數據技術有助于打開政府橫向部門間、政府與公眾的邊界，消除“信息孤島”現象，使政府數據的共享和公開成為可能。首先，大數據可以集中政府各部門的數據資源形成 “數據云”，制定訪問協議并分配訪問權限，各部門根據需要在權限范圍內獲取云端數據，這就打破了原有的時間和空間束縛，提高了數據共享效率。其次，基于大數據的政務信息共享平臺，有利于打造陽光政府和推動萬眾創新。大數據讓行政過程更加公開透明，公眾可以實時監督政府行為，督促政府工作人員提高工作效率，使“幕后交易”“暗箱操作”等違法違規行為無處遁形，使權力在陽光下運行。政府數據對企業和公眾開放，將激發社會力量的創新潛能，為萬眾創新提供良好條件。再次，大數據有助于規范政府各部門的數據存儲標準，弱化各自為政的思想，增強各部門間數據的一致性。［3］在此基礎上建立的政府智能系統可以有效地解決政府部門間的數據沖突或矛盾。

⒉構建服務型政府——大數據推動公共服務精細化。“天下大事，必作于細”。因為受技術水平的限制，以往政府提供的公共服務對每個人都是相同的，很難針對不同人的特征進行精細化管理。隨著經濟社會的不斷發展和生活水平的不斷提高，公眾已不再滿足于被動地接受公共服務，而是希望選擇符合自身需要的個性化的公共服務，因此，政府公共服務的精細化越來越重要。大數據以其準確、全面、高效、智慧等特性，將“人類普遍”還原為“人類特殊”，能夠滿足公眾的個性化需求，為政府公共服務精細化提供技術支持。例如精細化的交通管理。交通擁堵問題是“城市病”的典型癥候，嚴重困擾著城市居民的日常生活。大數據提供了一種成本小、見效快且符合公眾意愿的交通管理方式，即通過科學地設計交通管理方案 （包括路口禁行管制、信號燈配時等），提高交通管理效率。這種管理方式需要根據城市實時、全面的路況信息，快速、合理地調整交通管理策略，依靠人力顯然無法完成這類工作，而基于大數據的智慧交通管理系統為精細化管理提供了可能。再如精細化的養老服務。隨著我國人口老齡化進程的加快，原有的養老院模式難以被老人廣泛認可，這就為社會養老服務提出了更高的要求，其中最主要的問題是如何在沒有工作人員照料的情況下及時了解老人的身體狀況。基于大數據的智慧養老服務，為以家庭為中心、以社區為依托的精細化居家養老模式提供了可行路徑。例如：老人在活動時，可以通過穿戴智能襯衫、智能短褲、智能腰帶、智能腕表等設備對他們的心率、脈搏、呼吸、體溫、血壓等生命體征進行實時監測。老人在床上時，可以使用智能床墊監測其生命體征，一旦出現異常，社區醫療服務中心將對老人的情況作出研判并采取相應的醫療措施。此外，大數據推動政府公共服務精細化還體現在公共安全、公共衛生、食品安全、人口管理等領域，大數據的廣泛應用和全面覆蓋將滿足公眾的個性化需求，提高政府公共管理能力。

⒊打造高效政府——大數據助力政府決策科學化。決策是政府管理的核心環節，決策水平決定著政府公共管理的成敗。數據和信息是決策的基礎，關乎決策的準確性和科學性。傳統的政府決策方式是通過座談會、聽證會和公眾意見搜集信息，而這些信息嚴格來說屬于小范圍的抽樣調查數據，數據和信息本身是不全面的，這些數據對于政府決策者而言只能窺一孔而不能見全身，制定出來的決策難免會出現偏差。大數據技術摒棄了抽樣調查和經驗判斷等傳統決策方式，利用數據融合、數據挖掘、智能運算等技術，對信息進行完整、全面的分析，得出的決策方案將更加科學合理。正如美國著名學者丹尼爾·埃斯蒂所說的那樣：“任何精英或利益集團的判斷都是片面的，只有相信基于整體分析的大數據技術，政府才能作出正確的決策，進而提高其管理效率。”［4］“讓數據說話”，往往會得到超出經驗范圍的結果。例如：通過大數據分析發現，我國財政收入與企業注冊資本的線性相關度高達0．987。這表明，放寬企業注冊等相關政策，能夠增加財政收入。換言之，大數據技術可以將模糊決策轉化成精準決策，從而增加決策的科學性。此外，大數據對信息的收集、分析和處理是實時的，能夠保證決策的時效性，讓本來靜態的政府決策動態化，進而大幅提升決策效率。總而言之，大數據技術可以充分利用政府擁有的信息資源，為政府決策的科學化提供保障。

二、大數據時代政府管理變革面臨的挑戰

（一）傳統管理思維面臨沖擊

大數據不僅是一次顛覆性的技術革命，更是一場思維方式變革。［5］傳統的管理思維注重事物間的因果關系，通過追根溯源尋求解決問題的辦法，這種思維方式適用于簡單系統（即運行有規律、未來可預測的系統）的管理。隨著經濟社會的快速發展，各種不穩定因素激增，人類社會已經成為一個復雜的系統。這類系統的突出特征是存在“蝴蝶效應”，即小的事件（或稱小原因）可以通過連鎖反應不斷地迭代，最終造成大的影響（或稱大后果）。在復雜系統中，可能造成大后果的原因小而多，因此，往往難以確定和識別出哪一個為根本原因 （比如什么是造成地震的原因、什么是英國脫歐的原因等）。顯然，注重因果關系的傳統管理思維難以有效應對復雜系統的變化。大數據讓管理思維從注重因果關系向注重相關關系轉變；大數據讓世界上的一切事物均可以用數據來描述，亦稱為“萬物皆可量化”（比如書籍文字、搜索記錄、位置信息、影音資料等都可以視為數據），這就為研究探索事物之間的相關關系提供了支持。因此，政府管理者應轉變管理思維，將大數據的相關關系思維用于政府管理創新實踐中。

（二）數據資源共享遇到困難

20世紀80年代以來，我國開展了電子政務建設，各級政府均建立了政府網站并持續改進和完善政府業務系統，但政府橫向部門之間、縱向層級之間的“信息孤島”現象仍然存在，導致政府數據資源共享存在一定的困難。政府“信息孤島”指的是由于數據類型、業務系統等方面存在差異，政府各個部門數據資源相互孤立，難以實現共享和交換。出現這種現象有以下幾方面原因：一是沒有制定統一的數據存儲規范。由于政府各個部門的業務不同，數據類型存在較大差異，一旦缺乏統一的數據存儲標準，就會出現各部門數據千差萬別的現象。二是受科層制組織結構的影響。科層制組織結構使得縱向的上下級組織之間溝通較為方便，橫向的平級部門之間溝通較為困難，由此增加了數據共享的難度。即使橫向部門間具有相關業務聯系，數據也無法共享。以上海市楊浦區為例：截止到2016年6月，上海市楊浦區民政局的婚姻狀況數據與楊浦區公安局未能實現共享，也就是在上海市楊浦區民政局辦理了結婚手續，而在楊浦區公安局仍然顯示的是未婚狀態。三是專司數據存儲規劃和共享管理職能部門數量不足。我國政府已經意識到成立專司大數據管理部門的重要性，一些省市也新設了此類機構，但就其數量和相關配套政策來看仍顯不足。截止到2017年8月，我國省級層面負責數據存儲和共享的機構僅有5個，分別為廣東省大數據管理局、貴州省大數據發展管理局、浙江省數據管理中心、內蒙古自治區大數據發展管理局、重慶市大數據管理局。市級層面的大數據管理機構也僅有21個，包括廣州、成都、沈陽、銀川、貴陽、合肥、寧波等。新成立的大數據管理機構大多與其他政府職能部門平級，個別地級市甚至還低一級。在相關配套政策不足的情況下，新設機構往往難以發揮其統籌協調作用。政府掌握著全社會80%的數據，這些數據往往因存儲標準不統一、共享程度不高等問題很難集中起來加以利用。在這樣的數據面前，大數據因無法充分發揮作用而造成了數據資源的極大浪費。可以說，“信息孤島”現象已成為制約大數據在我國政府管理創新中發揮良好作用的障礙。

（三）信息安全問題不斷加劇

大數據技術在全面分析數據、挖掘事物間潛在關聯的同時，也容易造成信息泄露和信息犯罪等諸多信息安全問題。2011年，索尼PSN泄密事件造成近2500萬用戶信息泄露，引發了新媒體數據傳遞的信用危機。2013年，美國棱鏡門事件曝光了聯邦政府對公民隱私進行監控的內幕，引起了全世界對網絡信息安全的思考。2013年，我國2000萬條個人住店數據泄露，引起了公眾對數據安全的廣泛關注。在大數據時代，公眾的信息泄露會對他們的財產安全和生活造成嚴重的威脅。因為利用大數據技術對聊天記錄、語音通信、文件傳輸、社交網絡等數據進行分析，很容易刻畫出一個人的生活軌跡、人格特征，這些信息一旦被不法分子盜用，將對公眾的人身和財產造成傷害和損失甚至引起社會恐慌。可以說，大數據時代的信息安全問題使政府管理面臨著巨大的挑戰。

三、大數據時代政府管理變革的對策

（一）由外而內地形成數據思維

大數據的應用與技術的發展不是難題，轉變觀念和思維才是關鍵。筆者認為，應從外部教育、宣傳、示范入手，自外而內地改變政府管理人員的思想觀念。組織相關培訓，宣傳有關大數據的知識，剖析大數據應用的經典案例，示范大數據管理應用軟件，讓政府管理人員認識并了解大數據。充分運用大數據管理的優勢，有助于政府管理人員形成兩種大數據思維：一是數據的開放思維。其可以打破政府與社會之間的數據“圍墻”，推動政府數據的公開透明；可以發動社會各界的力量應用大數據，進而更加充分地挖掘大數據的價值，使大數據真正惠及于民。二是數據共享思維。其可以消除政府部門之間的“信息孤島”現象，解決數據信息的獨占和壟斷問題。形成數據共享思維，有助于整合各部門的數據資源，進而在政府管理人員中形成大數據意識和習慣，使其作出的決策更加科學。

（二）自上而下地加強頂層設計

大數據推動政府管理創新是一項涉及部門較多、應用領域廣泛、任務極其繁重的復雜系統工程，只有在政策法規、組織結構等方面做好頂層設計，才能統籌各方面力量協同合作，以保證這項工作的有效推進。

⒈在政策法規方面。從2015年7月開始，國務院就陸續出臺了 《關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》《關于促進大數據發展的行動綱要》《促進和規范健康醫療大數據應用發展的指導意見》等一系列大數據應用與發展的政策性文件，促進了大數據在醫療、交通、教育、旅游、科技、商業等行業的開發與應用。為此，各級政府應結合自身特點制定具有屬地特色的政策法規文件。政策性文件應著眼于大數據的開發與共享，破解“信息孤島”難題。政府內部的數據共享應確定數據共享的責任主體，劃分各部門的數據共享邊界，明晰數據管理的權力范圍；面向公眾的數據開放應明確政府數據開放和管理責任，制定數據資源開放清單，優先推動民生保障領域數據開放，引導社會各類組織采集并開放數據。法規性文件應強調大數據安全保障的重要性，以保護公眾信息安全。具體而言，相關部門應制定大數據安全保障法律法規，突出大數據信息安全的特征；盡快制定“信息公開法”，并與原有的相關法律法規有序銜接，明確數據產權的歸屬，保護客戶個人隱私，由此建立起具有中國特色的大數據法律保障體系。

⒉在組織結構方面。在完善政策法規的同時，還需要配套設計大數據管理組織體系。自上向下地建立大數據管理部門，統籌協調大數據共享和安全保障工作。具體內容包括：制定數據存儲統一標準，收集并統籌管理大數據資源，審批大數據相關項目，推動大數據產業發展，指導下級部門大數據管理業務。同時，成立大數據管理專家咨詢委員會，主要覆蓋經濟、技術、公共管理、法律等領域，為政府大數據管理與應用提出專業性建議。

（三）從點到面地開展大數據管理平臺建設

從政府大數據共享服務平臺入手，逐步建立政府大數據應用平臺、數據治理平臺、數據運營平臺等一系列政府大數據管理平臺。在政府大數據共享服務平臺建設中，應在信用、交通、醫療、衛生、社保、教育、農業、金融、企業登記監管等公共服務的重要領域率先開展，進而實現全領域、各行業的數據共享。政府大數據管理平臺建設框架見下圖。

搭建政府大數據共享服務平臺，有助于提高政府大數據的開放性，鼓勵非政府組織公開共享本領域的數據，增加公眾對大數據的獲得感。其價值具體表現為三個方面：一是政府方面，有利于避免重復建設和縮減政府信息化建設成本。統一的政府大數據共享服務平臺有利于及時高效地獲取信息，打破政府部門間的信息壁壘，實現公共信息資源的共享，提高政府決策的科學性。二是企業方面，可以通過政府大數據共享服務平臺獲得相關數據，研發創新產品，進而惠及民生。政府大數據共享服務平臺可以為企業提供統一的接口服務，企業以該平臺為基礎進行應用開發，不但能夠降低企業獲取數據的成本，而且政府部門還能夠為數據的可靠性和可用性提供保障。三是個人方面，通過政府大數據的開放共享，有助于逐步開發一系列與民生相關的應用系統，比如智慧交通系統可以方便公眾了解交通狀況，從而選擇最佳路線，等等。［6］

建立政府大數據共享服務平臺的具體做法包括以下幾個方面：

⒈以全國性平臺帶動地方政府數據共享。地方政府各個部門對數據開放存在許多顧慮，具體表現為：數據是部門的權力資源，壟斷數據會帶來巨額利益；開放數據必須接受公眾監督，將限制部門的權力；數據的維護和更新將額外花費時間，會增加工作量。要完全消除地方政府的顧慮需要一個過程，因此，應率先推出全國性政府大數據共享服務平臺，在開放環保、人口、交通等爭議較小的公共數據之后，再逐步開放醫療衛生、教育、供電等與公眾利益密切相關的數據。全國性政府大數據共享服務平臺將為地方政府提供示范性和指導性，進而推動地方政府大數據共享服務平臺建設。

政府大數據管理平臺建設框架

⒉以多種數據格式方便數據的開發使用。早在2009年，美國聯邦政府就建立了全國性的數據開放平臺data．gov，其重要特征之一就是提供了DOC、PDF、ZIP、HTML、CSV等幾十種格式的數據。［7］這種做法便于公眾對數據的開發和應用，公眾在使用數據時無需進行格式轉換，可以在各類應用程序中直接使用。我國在政府大數據共享服務平臺的建設上應該借鑒美國經驗，盡可能多地提供不同的數據格式，以滿足公眾對數據信息的不同需求及開發使用。

⒊通過公眾參與促使大數據共享服務平臺逐步完善。在大數據共享服務平臺初步建成后，政府應采取組織競賽、教育培訓等方式積極宣傳，引導并鼓勵公眾對數據信息進行開發和應用，跟蹤掌握公眾對平臺的使用建議，進而完善政府大數據共享服務平臺。另外，公眾參與還可以加強社會對政府數據開放情況的監督。政府數據開放既然取之于民，用之于民，就應接受公眾評議，這樣，不僅能夠保證數據開放工作更加快速地進行，也能夠確保開放的數據信息滿足公眾的實際需要。

［1］維克托·邁爾—舍恩伯格，肯尼思·庫克耶．大數據時代：生活、工作與思維的大變革［M］．浙江人民出版社，2013．34－47．

［2］平健．大數據背景下智慧城市創新路徑選擇——以遼寧為例［J］．黨政干部學刊，2016，（01）：42－48．

［3］韓振燕，費暢．大數據時代公共政策問題構建的機遇、挑戰及應對［J］．湖北行政學院學報，2016，（06）：56－60．

［4］李志剛．大數據：大價值、大機遇、大變革［M］．電子工業出版社，2012．

［5］王林霞．大數據時代政府治理能力提升芻議［J］．行政與法，2017，（09）：11－16．

［6］陳濤，李明陽．數據開放平臺建設策略研究——以武漢市政府數據開放平臺建設為例［J］．電子政務，2015，（07）：46－52．

［7］吳旻．開放數據在英、美政府中的應用及啟示［J］．圖書與情報，2012，（01）：127－130．

The Government Management Reform in Big Data Era：Opportunities，Challenges and Countermeasures

Ping Jian

For government management，the application of big data has brought great changes to public administration and public service，and also provided a feasible path for government management innovation and capacity improvement．This paper analyzes the development of big data in China and abroad，and analyzes the opportunities brought by big data technology for government management from the perspective of information disclosure，fine service and accurate decision making．The system analyzes challenges of thinking impacts， sharing difficulties and information security encountered in government management in big data era，and proposes specific path for government management reform，mainly including：forming data thinking，strengthening top design，constructing platform．

big data； government management reform；government management innovation

D63－39

A

1007－8207（2017）12－0001－07

2017－09－25

平健 （1984—），男，遼寧鞍山人，遼寧大學博士后，中共遼寧省委黨校公共管理教研部副教授，研究方向為公共管理與公共政策。

高 靜）