統一戰線語境中的民主監督：概念、政策和實踐

邱永文

摘要：統一戰線語境中的民主監督具有特定的內涵、形式和功能。了解民主黨派民主監督的概念和形式的發展變化，有助于澄清對民主監督的錯誤和片面認識。民主黨派民主監督是中國特色政黨制度價值和功能的重要體現，既不可弱化，更不可偏廢。民主黨派民主監督是民主黨派對中國共產黨的政治監督。這種政治監督的性質是隨著中國現代政治系統的逐步建立和完善而形成的。在當代中國，提高民主黨派民主監督的實效性，需要中共各級黨組織重視，需要民主黨派提高自身水平和能力，需要優化民主監督的制度環境。

關鍵詞：民主黨派；民主監督；政治監督

中圖分類號：D613 文獻標識碼：A 文章編號：2096-3378（2017）05-0005-06

在我國的多黨合作制度框架下，民主監督是民主黨派和無黨派人士的基本政治職能之一，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的基本功能和內在要求，是社會主義政治文明的重要體現。充分發揮民主黨派和無黨派人士的民主監督作用，不僅是社會主義政治文明發展進步的必然要求，而且對于完善中國特色政黨制度，推動民主黨派和無黨派人士的自身建設具有十分重要的意義。

一、民主監督的淵源和內涵

2016年12月6日，習近平在黨外人士座談會上強調：長期以來，各民主黨派同中國共產黨長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共，履行民主監督職能，在幫助中國共產黨科學決策、民主決策、依法決策上做出了重要貢獻。習近平指出，中國共產黨作為執政黨，必須虛心接受各民主黨派監督。只有這樣，中國共產黨才能更好領導人民、服務人民，才能團結帶領全國各族人民實現中華民族偉大復興的中國夢。各民主黨派中央積極行動，對口中西部8個省份開展了脫貧攻堅民主監督專項工作。2017年，中共中央辦公廳印發《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》，為推動人民政協開展切實有效的民主監督工作提供了政策依據。民主監督成為統一戰線和民主黨派關注的熱點問題，其概念有必要得到梳理。

（一）民主監督的淵源

民主監督這一詞匯在我國的政治生活中并不鮮見。民主監督在統一戰線重要文本中的具體含義發生著變化。

民主監督是從國外傳入的。“民主監督”的英語“Democratic Supervision”是一個偏正詞組，意為“民主的監督”。監督（supervise）是對現場或某一特定環節、過程進行監視、督促和管理，使其結果能達到預定的目標。簡單地說，監督就是監察、督促，在中國古代漢語里也有此義。民主監督即對與國家管理統治權力有關事項的監察和督促。民主監督是監督主體“人民”對監督客體“國家管理統治權力”的監察和督促，是與國家制度緊密相連的。

在傳統的馬列經典著作中，民主監督這個詞匯并不鮮見。民主監督一詞在馬克思的著作中與在西方政治學中的本義是一致的，都是與權力相關的監督，與國家制度密不可分。由于民主本身就是一種國家制度安排，與權力的行使緊密相連，監督主要是針對權力的濫用而設，監督本身也是一種權力的行使。所以，在西方的語境中，民主監督一詞給人一種重復表達的感覺。列寧在《我們怎樣改組工農檢察院》和《寧肯少些，但要好些》中，就直接使用“監督”和“檢察”等詞匯，而不使用“民主監督”這樣一個在西方表達習慣中語義重復的詞匯。時至今日，民主監督在很大程度上成為具有中國特色的中國專用的詞匯。

（二）民主監督的內涵

在統一戰線話語體系中，民主監督是一個內涵不斷發展變化的詞匯，從延安時期的“監督政府”發展到當代的“政治監督”，其性質、內容和形式逐步明確。

1945年7月，毛澤東在回答民主人士黃炎培如何跳出“歷史周期律”支配的問題時說：“我們已經找到新路，我們能跳出這周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”

《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》（中發（2005）5號文件）規定：“中國共產黨與民主黨派實行互相監督。這種監督是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督，是我國社會主義監督體系的重要組成部分。由于中國共產黨處于領導和執政地位，更加需要自覺接受民主黨派的監督。”該文件明確了民主黨派民主監督的三方面內容：“國家憲法和法律法規的實施情況；中國共產黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執行情況；黨委依法執政及黨員領導干部履行職責、為政清廉方面的情況。”該文件提出了民主黨派民主監督的六種主要形式：“在政治協商中提出意見；在深入調查研究的基礎上，向黨委及其職能部門提出書面意見；人大及其常委會和各專門委員會在組織有關問題的調查研究時，可邀請民主黨派成員和無黨派人士參加；通過在政協大會發言和提出提案、在視察調研中提出意見或其他形式提出批評和建議；參加有關方面組織的重大問題調查和專項考察等活動；應邀擔任司法機關和政府部門的特約人員等。”

《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》在總結民主監督理論和實踐的基礎上，明確了民主黨派民主監督的十種形式：“在政治協商中提出意見和建議；在黨委主要負責人召開的專門會議上對黨委領導班子及其成員提出意見和建議；對黨委黨風廉政建設和反腐敗工作提出意見和建議；向黨委及其職能部門提出書面意見和建議；參加黨委有關方針政策、重大決策部署執行和實施情況的檢查，參加廉政建設情況檢查、其他專項檢查和執法監督工作；受黨委委托就有關重大問題進行專項監督；民主黨派成員、無黨派人士中的人大代表在人大會議中提出意見和建議，參加人大及其常委會和各專門委員會組織的有關調查研究；在政協召開的各種會議、組織的視察調研中提出意見，或者以提案等形式提出批評和建議；對人民法院、人民檢察院工作提出意見和建議；擔任司法機關和政府部門的特約人員參加相關監督檢查工作。”這十種形式拓寬了民主監督的范圍和形式，便于民主黨派和無黨派人士通過各種形式豐富和完善民主監督機制，有利于推動民主監督工作在各領域開展和取得實效。endprint

（三）民主監督的功能

新中國成立后，人民政協一度代行全國人大的職能。1954年第一屆全國人大召開后，人民政協的職能發生了變化。1956年底，社會主義改造基本完成，民主黨派的性質隨之發生了重大變化。民主黨派由資產階級性質的政黨逐步轉變為社會主義性質的政治聯盟，其政治定位和作用也發生了相應的變化。1956年毛澤東在《論十大關系》中談到黨（中國共產黨）與非黨的關系時候說：“究竟一個黨好，還是幾個黨好？現在看來，恐怕是幾個黨好。不但過去如此，而且將來也可以如此，就是長期共存，互相監督。”他說：“我們有意識地留下民主黨派，讓他們有發表意見的機會，對他們采取又團結又斗爭的方針。一切善意的向我們提意見的民主人士，我們都要團結……這對黨，對人民，對社會主義比較有利。

1957年2月，毛澤東在《關于正確處理人民內部矛盾的問題》中對“長期共存、互相監督”作出詳細的解釋。毛澤東認為：“各黨派互相監督的事實，也早已存在，就是各黨派互相提意見，作批評。所謂互相監督，當然不是單方面的，共產黨可以監督民主黨派，民主黨派也可以監督共產黨。為什么要讓民主黨派監督共產黨呢？這是因為一個黨同一個人一樣，耳邊很需要聽到不同的聲音。大家知道，主要監督共產黨的是勞動人民和黨員群眾。但是有了民主黨派，對我們更為有益。當然，各民主黨派和共產黨相互之間所提的意見，所作的批評，也只有在合乎我們在前面所說的六條政治標準的情況下，才能夠發揮互相監督的積極作用。因此，我們希望各民主黨派都能注意思想改造，爭取和共產黨一道長期共存，互相監督，以適應新社會的需要。”

毛澤東對民主黨派“長期共存、互相監督”的定位奠定了我國多黨合作的政治基礎，也回答了民主黨派在社會主義改造完成之后繼續保留下來的原因。它就是從國家發展的角度考慮，通過民主黨派的監督，幫助共產黨提高執政能力和執政水平。這也是中國特色政黨制度的基本價值和功能的體現。這一點符合世界大多數國家政黨制度的基本規律，也是我們正確認識和理解民主監督的基本出發點。

二、民主監督的形成和發展

當代中國的民主監督源自馬列經典著作，其使用和內涵經歷了變化的過程。

（一）延安時期的“監督政府”

早在延安時期，中國共產黨在陜甘寧邊區、晉察冀等地局部執政，就提出讓人民當家作主、監督政府的觀點。

《陜甘寧邊區施政綱領》規定：“人民則有無論何種方式控告任何公務人員非法行為之權利。”1943年4月，《陜甘寧邊區政紀總則草案》規定：“凡政務人員，對政府工作或負責人員，有建議和批評之權利”；“各下級政府或政務人員，如接得人民向上級政府控告的訴狀，特別是控告政務人員的訴狀，須隨時負責轉呈上級政府，不得有任何阻難，亦不得置之不理”。1941年11月，邊區第二屆參議會修正通過的《陜甘寧邊區各級參議會選舉條例》第十六條規定：各級參議員在任期內如有不稱職的，得由該級議員選舉之法定人數1/10以上的選民提議，經由該選舉單位投票免之。

1945年7月，毛澤東在回答民主人士黃炎培如何跳出“歷史周期律”支配的問題時說：“我們已經找到新路，我們能跳出這周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”這是中共最高領導人第一次將監督政府與民主聯系在一起。這一時期，民主和監督的含義與馬列經典著作的內涵是一致的，是一種人民對權力的監督形式。這種監督包括建議權、批評權和罷免權。

（二）新中國成立初期的“長期共存、互相監督”

新中國成立之初，人民政協一度代行國家權力機關的職責。1949年9月29日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過《中國人民政治協商會議共同綱領》。其第十九條規定：“在縣市以上的各級人民政府內，設人民監察機關，以監督各級國家機關和各種公務人員是否履行其職責，并糾舉其中之違法失職的機關和人員。”

1954年9月第一屆全國人民代表大會召開后，人民政協不再代行人大的職責，其性質、職能發生了根本變化。“人民政協作為統一戰線組織，可以而且應該代表統一戰線各方面成員的意見和要求，對政府工作提出批評和建議，但它不具有國家權力機關的那種監督、檢查、質詢、彈劾的權力。人民政協的作用，在于廣泛聯系各方面的人民群眾，充分反映他們的意見和批評、建議，以利于黨和政府集中正確意見，及時發現和糾正工作中的缺點和失誤。人民政協的這種民主監督，雖然不具有法律約束力，但同樣受到黨和政府的尊重和重視，對于健全國家政治生活、促進各項社會事業的發展，同樣是重要的，不可代替的。”

在人民政協性質和職能發生變化的過程中，民主黨派的職能和作用也發生了一些變化。1956年底，社會主義改造基本完成，民主黨派的性質隨之發生了重大變化。民主監督的內涵隨著中國政治的發展而逐步發生改變：由新中國成立初期的權力監督轉變為1956年后的政治監督。毛澤東提出的互相監督，特別是民主黨派對共產黨的監督，是為了讓共產黨聽到不同的聲音，讓民主黨派對共產黨提出意見和批評。這里已經可以看出毛澤東把權力監督和政治監督明顯區分開來，人民政協、民主黨派的監督是政治監督而不是權力監督。毛澤東提出的長期共存、互相監督的方針，把民主監督界定為民主黨派對共產黨提出意見、批評的政治監督。民主監督內容的變化并不是把民主監督與政治體系完全割裂開來，依然與社會主義民主密切相關。

（三）改革開放后民主監督性質的全面明確

1989年中共十三屆四中全會以后，中國共產黨深刻總結蘇聯解體、東歐劇變的慘痛教訓，強調中國的政局要穩定，首先要穩定多黨合作這個格局，明確把中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度作為我國的一項基本政治制度，并將這一制度寫入黨章、載入憲法、納入中國共產黨在社會主義初級階段的基本綱領。1989年，根據鄧小平的指示，在與各民主黨派充分協商的基礎上，中共中央制定并頒布了《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》（中發（1989）14號文件）。該文件全面總結了新中國成立以來共產黨領導的多黨合作的成功經驗，闡明了我國多黨合作的一系列重要原則，明確了民主黨派在國家政治生活中的參政黨地位，提出了民主黨派參政的基本點和履行監督職能的總原則，成為指導多黨合作和民主黨派工作的一個綱領性文件，推動了多黨合作事業的蓬勃發展。該文件明確了民主監督作為政治監督的性質。該文件規定：“發揮民主黨派監督作用的總原則是：在四項基本原則的基礎上，發揚民主，廣開言路，鼓勵和支持民主黨派與無黨派人士對黨和國家的方針政策、各項工作提出意見、批評、建議，做到知無不言，言無不盡，并且勇于堅持正確的意見。”之后，《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》都遵循了這樣的定性，并在此基礎上對民主監督的內容、形式和機制進行充實和完善。endprint

三、民主監督運行的完善路徑

民主監督是中國特色政黨制度的功能和價值體現，任何弱化或取消民主黨派民主監督的做法都是錯誤的。民主黨派民主監督的實效在社會上總體評價不高，具有主客觀原因。加強民主黨派民主監督，要從以下三方面共同著力。

（一）執政黨加強領導

中國特色政黨制度的一個首要前提和根本保障就是必須堅持黨的領導。在多黨合作制度框架下，發揮民主黨派的民主監督職能同樣必須堅持黨的領導。執政黨和民主監督機制是影響民主黨派民主監督成效的最重要的兩個因素。首先，堅持黨的領導是民主黨派民主監督保持正確政治方向的前提。其次，只有堅持黨的領導，才能從源頭上理順和完善民主黨派民主監督的體制機制。沒有中國共產黨的領導、支持和配合，民主監督無從談起。再次，只有堅持黨的領導，才能營造良好的監督環境。民主監督是在一定的環境中進行的政治活動，良好的政治和社會環境對增強民主監督的實際效果，塑造民主監督行為主體、客體和體制機制都具有積極的影響和推動作用。

（二）參政黨提高能力

打鐵還需自身硬。民主黨派三種基本職能發揮得好壞，固然有體制機制和環境因素，但與民主黨派自身的能力和素質高度相關。民主黨派要進一步提高自身的水平和能力，解決不敢監督、不會監督的問題。民主黨派做執政黨的諍友和摯友，要在加強五種能力的基礎上提高自身素質和水平，把民主監督職能發揮好。

（三）完善體制機制

民主監督是一種程序性監督，表現為監督行為的運作應當按照預先設置的步驟、順序和方式進行。沒有程序的保障，再好的監督制度都無法得到落實。完善民主監督的體制機制，關鍵在于實現民主監督制度的程序化。當前，完善民主監督的程序和保障機制，需要從以下四個方面著手：

第一，明確民主監督的重點。民主監督要明確目標，即民主監督的主要內容。2016年1月30日，習近平在同各民主黨派中央、全國工商聯負責人和無黨派人士代表共迎新春時指出，要完善民主監督，加強對重大改革舉措、重要政策貫徹執行情況和“十三五”時期重要約束性指標等的監督，促進相關工作。這明確了今后一段時間內民主監督的重要目標，既有助于民主黨派和無黨派人士集中力量開展監督工作，也有助于民主監督在重大專項工作領域取得明顯成效。

第二，保障監督主體的知情權。民主監督的重要前提是知情。要在知情環節、溝通環節、反饋環節上建立健全制度，及時通報重要情況和重大問題，暢通民主監督的信息渠道。保障監督主體的知情權，一方面可以從政務公開入手完善機制，一些不宜大范圍公開的信息可以通過政黨溝通機制進行信息交流；另一方面要努力為民主黨派的調研工作提供制度保障，特別是要建立黨委、政府和政協委托民主黨派組織開展專項調研機制，保證民主黨派獲得信息的渠道暢通。

第三，建立專業化的民主監督機構。組織或團體的行為能力遠遠大于成員個體的行為能力。提高民主監督的實效，有必要建立專門的監督機構，以更好地履行監督職能。參政議政、民主監督和參加共產黨領導的政治協商是民主黨派的三大基本職能，也是民主黨派在中國特色政黨制度中的價值和功能所在。民主黨派可以逐步探索組建專門的民主監督機構，形成專司監督職責的穩定群體。其成員可以由具有政府、人大、政協領導職務和擔任特約監督員的民主黨派成員構成。

第四，實現監督行為方式和監督內容的制度化、規范化、程序化。建立黨委、政府和民主黨派、無黨派人士的常態化協商監督機制，特別是對經濟社會發展的重大決策，國家宏觀經濟社會政策的貫徹執行和黨委、政府、政協委托的專項監督等進行有效協商監督。這種協商式監督要貫穿于政策形成全過程，涵蓋政策的制定、實施、調整、完善、反饋與終結各環節。對政策過程的監督，有利于增強政策的合法性和科學性，防止和減少決策失誤所造成的重大損失。

要進一步完善特約人員制度。拓寬政府部門和司法機關聘任特約人員的領域，明確特約人員的職責和權利，切實發揮他們的作用。對民主黨派提出的批評意見要認真研究、及時反饋。中共各級黨組織及其領導干部要真誠接受民主黨派的監督，鼓勵和支持民主黨派做到知無不言、言無不盡，并勇于堅持正確的意見，做中國共產黨的諍友；要保護民主黨派和無黨派人士開展民主監督的正當權利。

此外，為貫徹《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》，讓十種民主監督形式真正發揮作用，可以考慮讓政黨協商活動、特約人員制度這樣的“軟監督”與人大、法院、檢察院等權力監督體系和中共的黨內監督銜接起來，讓民主黨派和無黨派人士利用各種形式參與其中，把政治監督與權力監督銜接起來，綜合協調發揮作用。

第五，發揮人民政協的民主監督平臺作用。盡管人民政協的民主監督與民主黨派的民主監督有所區別，但存在重合和一致性。人民政協為民主黨派和無黨派人士開展民主監督提供了良好的載體和平臺。政協專委會能為民主黨派在專業領域開展民主監督活動提供專業信息和專職分工保障。人民政協專委會中，民主黨派成員和無黨派人士擔任領導，更有助于發揮民主黨派的民主監督職能。加強民主黨派民主監督，要充分用好人民政協平臺。

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責任編輯：林華山endprint