以體制機(jī)制創(chuàng)新促進(jìn)地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目管理科學(xué)化──關(guān)于地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價(jià)專項(xiàng)2015年度執(zhí)行情況的調(diào)研報(bào)告

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

以體制機(jī)制創(chuàng)新促進(jìn)地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目管理科學(xué)化──關(guān)于地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價(jià)專項(xiàng)2015年度執(zhí)行情況的調(diào)研報(bào)告

蔡永青，王永生

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

本文基于實(shí)地調(diào)研對我國地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價(jià)專項(xiàng)項(xiàng)目管理的現(xiàn)狀、問題與對策進(jìn)行了思考。結(jié)論認(rèn)為，當(dāng)前我國地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價(jià)專項(xiàng)取得了三項(xiàng)主要進(jìn)展：推進(jìn)戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快構(gòu)建業(yè)務(wù)推進(jìn)體系，強(qiáng)化成果評價(jià)與人才培養(yǎng)；同時(shí)也還存在三個(gè)問題：制度落實(shí)情況一般，項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制尚未理順，省廳作用發(fā)揮不夠。為完善地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價(jià)專項(xiàng)項(xiàng)目管理，本文建議：一要注重監(jiān)督宣傳，強(qiáng)化制度落實(shí)；二要尊重地質(zhì)規(guī)律，提升系統(tǒng)功能；三要完善運(yùn)行機(jī)制，發(fā)揮協(xié)同合力。

項(xiàng)目管理；地質(zhì)調(diào)查；運(yùn)行機(jī)制

為了解《地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價(jià)專項(xiàng)項(xiàng)目管理辦法》（國土資發(fā)〔2014〕153號，以下簡稱“153號文”）的落實(shí)以及地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價(jià)專項(xiàng)項(xiàng)目（以下簡稱“地調(diào)專項(xiàng)”）的管理情況，2015年8月至11月，國土資源部地勘司會同中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院組成聯(lián)合調(diào)研組，先后赴四川省國土資源廳、中國地質(zhì)調(diào)查局總工室以及中國地質(zhì)調(diào)查局下屬的油氣調(diào)查中心、西安地調(diào)中心、成都地調(diào)中心、青島海洋所、廣州海洋局、地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測院、地質(zhì)科學(xué)院地質(zhì)所等單位開展了調(diào)研。在調(diào)研過程中，共召開了座談會9次，單獨(dú)咨詢專家16人次，發(fā)放調(diào)查問卷76份，實(shí)地考察四川夾江縣井樂地1井鉆探工程現(xiàn)場等，充分聽取各方意見建議，全面了解153號文落實(shí)和地調(diào)專項(xiàng)管理的有關(guān)情況。形成調(diào)研報(bào)告如下。

一、主要做法

1、對接需求，推進(jìn)戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整

中國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)以來，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)對地質(zhì)調(diào)查工作提出了一系列新需求，中國政府和國土資源部對中國地質(zhì)調(diào)查局提出了一系列新要求，主要體現(xiàn)在國土資源部姜大明部長提出的“五大需求”[1]上，即：一是服務(wù)國家能源資源安全保障，二是服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)，三是服務(wù)防災(zāi)減災(zāi)，四是服務(wù)新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和重大工程建設(shè)，五是服務(wù)海洋強(qiáng)國建設(shè)。為了滿足新要求，解決地質(zhì)調(diào)查成果與需求脫節(jié)的突出問題，中國地質(zhì)調(diào)查局以“瞄準(zhǔn)重大需求、解決重大問題、聚焦重大目標(biāo)、形成重大成果”為導(dǎo)向，于2014年9月提出實(shí)施九大計(jì)劃（由50項(xiàng)工程、200個(gè)項(xiàng)目組成）。其分別是：陸域能源礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查計(jì)劃、重要礦產(chǎn)資源調(diào)查計(jì)劃、重要經(jīng)濟(jì)區(qū)和城市群綜合地質(zhì)調(diào)查計(jì)劃、地質(zhì)災(zāi)害防治和地質(zhì)環(huán)境保護(hù)支撐計(jì)劃、國土開發(fā)與保護(hù)基礎(chǔ)地質(zhì)支撐計(jì)劃、“一帶一路”基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查與信息服務(wù)計(jì)劃、地質(zhì)科技支撐計(jì)劃、地質(zhì)數(shù)據(jù)更新與應(yīng)用服務(wù)計(jì)劃和海洋地質(zhì)調(diào)查計(jì)劃。上述九大計(jì)劃的總體思路和目標(biāo)任務(wù)已經(jīng)得到國土資源部和財(cái)政部的認(rèn)可。按照地質(zhì)調(diào)查戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，中國地質(zhì)調(diào)查局對地調(diào)專項(xiàng)預(yù)算結(jié)構(gòu)已經(jīng)做出了相應(yīng)的調(diào)整，并推進(jìn)了組織結(jié)構(gòu)體系的改革。

2、狠抓落實(shí)，加快構(gòu)建業(yè)務(wù)推進(jìn)體系

2014年底，中國地質(zhì)調(diào)查局下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)調(diào)查業(yè)務(wù)推進(jìn)工作的通知》[2]，確保“九大計(jì)劃”各工程、項(xiàng)目和子項(xiàng)目目標(biāo)任務(wù)落實(shí)，全面推動(dòng)地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目管理、業(yè)務(wù)推進(jìn)和監(jiān)督評估的業(yè)務(wù)管理體系建設(shè)，加快構(gòu)建業(yè)務(wù)推進(jìn)體系。2014年7月以來，中國地質(zhì)調(diào)查局根據(jù)全力支撐找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)、精心服務(wù)國土資源中心工作的總體思路，研究形成了2015—2020年地質(zhì)調(diào)查總體實(shí)施方案，設(shè)置了地質(zhì)調(diào)查“九大計(jì)劃”，構(gòu)建了“計(jì)劃—工程—項(xiàng)目—子項(xiàng)目”的工作部署體系，并以此為基礎(chǔ)，編制了2015年地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價(jià)等專項(xiàng)項(xiàng)目計(jì)劃建議。新的地質(zhì)調(diào)查業(yè)務(wù)推進(jìn)體系明確了局總工程室、業(yè)務(wù)部室、工程牽頭單位、工程實(shí)施單位、大區(qū)項(xiàng)目辦公室及地科院項(xiàng)目辦公室的工作分工，總工室總攬地調(diào)專項(xiàng)項(xiàng)目的設(shè)立、監(jiān)查、驗(yàn)收工作，大區(qū)項(xiàng)目辦歸地調(diào)局總工室和各大區(qū)地調(diào)中心雙重管理；按照“計(jì)劃—工程—項(xiàng)目—子項(xiàng)目”層次落實(shí)年度工作任務(wù)，編制了6個(gè)地質(zhì)調(diào)查一級項(xiàng)目總體方案，提出了351個(gè)二級項(xiàng)目設(shè)置建議，并設(shè)置了2016—2018年地質(zhì)調(diào)查二級項(xiàng)目工作方案；工程實(shí)施方案要進(jìn)一步聚焦重大需求，明確目標(biāo)任務(wù)和預(yù)期成果；有針對性地開展業(yè)務(wù)研討和培訓(xùn)；積極應(yīng)對礦產(chǎn)勘查下滑形勢，加強(qiáng)地質(zhì)工作推進(jìn)力度，開展重點(diǎn)成礦區(qū)帶、整裝勘查區(qū)業(yè)務(wù)總結(jié)，進(jìn)一步科學(xué)部署地質(zhì)調(diào)查工作；加強(qiáng)地質(zhì)資料服務(wù)，推出社會服務(wù)產(chǎn)品；梳理科學(xué)問題，明確科學(xué)目標(biāo)，加強(qiáng)科技攻關(guān)部署。

3、創(chuàng)新引領(lǐng)，強(qiáng)化成果評價(jià)與人才培養(yǎng)

中國地質(zhì)調(diào)查局認(rèn)真貫徹落實(shí)十八屆五中全會精神[3]，堅(jiān)持“科技創(chuàng)新是地質(zhì)調(diào)查的第一驅(qū)動(dòng)力”理念，注重創(chuàng)新在地調(diào)工作中的引領(lǐng)作用，強(qiáng)化成果評價(jià)與人才培養(yǎng)，將人才作為創(chuàng)新的源泉。2015年，為適應(yīng)地調(diào)專項(xiàng)管理新形勢，中國地質(zhì)調(diào)查局黨組出臺了《關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)調(diào)查成果評價(jià)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)科技人才隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于計(jì)劃協(xié)調(diào)人責(zé)任與權(quán)利的暫行規(guī)定（試行）》、《關(guān)于工程首席專家責(zé)任與權(quán)利的暫行規(guī)定（試行）》、《關(guān)于項(xiàng)目負(fù)責(zé)人責(zé)任與權(quán)利的暫行規(guī)定（試行）》五個(gè)文件，著力強(qiáng)化成果評價(jià)與人才培養(yǎng)兩個(gè)方面的管理，培育和評選卓越、杰出、優(yōu)秀地質(zhì)人才，健全完善地質(zhì)科技成果和人才的激勵(lì)機(jī)制，提高地質(zhì)調(diào)查質(zhì)量。中國地質(zhì)調(diào)查局下屬單位為了讓制度真正落地，針對地調(diào)專項(xiàng)項(xiàng)目的實(shí)際，抓細(xì)節(jié)、抓具體、抓關(guān)鍵。中國地質(zhì)調(diào)查局油氣調(diào)查中心重點(diǎn)實(shí)施了九大內(nèi)控機(jī)制：一是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人遴選機(jī)制；二是不流于形式的嚴(yán)格內(nèi)審機(jī)制；三是預(yù)算計(jì)劃細(xì)化落實(shí)機(jī)制；四是部署和采購分體運(yùn)行機(jī)制；五是業(yè)務(wù)決策民主自由研討機(jī)制；六是項(xiàng)目進(jìn)展及時(shí)跟蹤機(jī)制；七是野外安全日報(bào)制度；八是成果效益與績效分配掛鉤機(jī)制；九是外協(xié)經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督機(jī)制。

二、存在的問題

1、制度落實(shí)情況一般

從問卷調(diào)查反饋的結(jié)果看，153號文所包括的18項(xiàng)主要制度中落實(shí)得較好的（得分60%以上）有9個(gè)，包括項(xiàng)目報(bào)告制度、支持范圍限定制度、質(zhì)量管理體系、項(xiàng)目優(yōu)選制度、成果發(fā)布制度、法人負(fù)責(zé)制、調(diào)整報(bào)批制度、審查驗(yàn)收環(huán)節(jié)利益相關(guān)人員回避制度、項(xiàng)目立項(xiàng)及招標(biāo)結(jié)果公示制度；落實(shí)的相對較差的（得分60%以下）也有9個(gè)，包括成果驗(yàn)收制度、立項(xiàng)查重制度、項(xiàng)目單位質(zhì)量信譽(yù)評價(jià)制度、立項(xiàng)審查專家信譽(yù)管理制度、全流程痕跡備查制度、項(xiàng)目權(quán)責(zé)統(tǒng)一管理運(yùn)行機(jī)制、省廳參與制度、項(xiàng)目成果資料匯交制度、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。究其原因，一是政策落實(shí)缺乏監(jiān)督，二是缺乏相應(yīng)的配套措施，三是政策宣傳不到位，四是有關(guān)部門執(zhí)行不力。

2、項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制尚未理順

大多數(shù)被調(diào)查者（占82%）認(rèn)為，當(dāng)前的地調(diào)專項(xiàng)項(xiàng)目的管理運(yùn)行機(jī)制不夠順暢。具體來看，一是立項(xiàng)環(huán)節(jié)變動(dòng)大，當(dāng)年工作項(xiàng)目的主要實(shí)物工作量從上一年評估論證、初步計(jì)劃下達(dá)、任務(wù)書編寫、正式計(jì)劃下達(dá)等環(huán)節(jié)經(jīng)過多次變動(dòng)，特別是大部分硬性增加面積性工作，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施過程中存在設(shè)計(jì)與實(shí)際情況不符，需要調(diào)整變更工作量或調(diào)整工作范圍等情況較多；二是項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)野外工作常遇打擾，對于西北地區(qū)的地調(diào)工作而言，5—9月是出野外的黃金時(shí)間，但項(xiàng)目論證、檢查等事項(xiàng)常常會干擾這些黃金時(shí)間；三是成果驗(yàn)收環(huán)節(jié)專家不穩(wěn)定，都是臨時(shí)聘請的外部專家，在一定程度上會影響項(xiàng)目評審質(zhì)量；四是資料匯交環(huán)節(jié)，由于缺乏強(qiáng)硬的措施，匯交資料不及時(shí)、不完整的情況不少。

3、省廳作用發(fā)揮不夠

在《辦法》中強(qiáng)調(diào)省廳有在立項(xiàng)時(shí)“提出本行政區(qū)域內(nèi)年度區(qū)域性基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查工作需求及安排建議”、在項(xiàng)目實(shí)施過程中加強(qiáng)監(jiān)督和參與成果驗(yàn)收等要求，但由于省廳地勘處往往自身工作繁忙，對地調(diào)項(xiàng)目的參與作用十分有限。另外，從地調(diào)項(xiàng)目承擔(dān)單位大檢查的結(jié)果來看，目前的地調(diào)項(xiàng)目監(jiān)管還存在盲區(qū)，主要問題是一些項(xiàng)目承擔(dān)單位并沒有全部出臺有關(guān)地調(diào)項(xiàng)目的管理制度，突出體現(xiàn)在一些行業(yè)部門和學(xué)校。有的科研單位雖然有項(xiàng)目管理辦法，但存在未建立三級質(zhì)量管理體系或體系不健全的現(xiàn)象。個(gè)別省級地勘局和省級地質(zhì)調(diào)查院在將項(xiàng)目交給下屬承擔(dān)單位后，就由各單位分別實(shí)施項(xiàng)目管理，沒有在省一級層面形成統(tǒng)一的規(guī)章制度。

三、對策建議

1、注重監(jiān)督宣傳，強(qiáng)化制度落實(shí)

推進(jìn)153號文落實(shí)需要完善四項(xiàng)措施：一是加強(qiáng)制度落實(shí)的監(jiān)督，既要地調(diào)專項(xiàng)管理部門主動(dòng)接受內(nèi)外監(jiān)督，又要強(qiáng)化基層部門的監(jiān)督，促進(jìn)153號文在“最后一公里”生效；二是中國地質(zhì)調(diào)查局應(yīng)制定153號文的配套管理細(xì)則；三是利用各種媒體、手段加強(qiáng)153號文的宣傳、教育；四是將153號文的落實(shí)情況納入地調(diào)專項(xiàng)實(shí)施的各個(gè)層級、各個(gè)有關(guān)部門的年終考核內(nèi)容，促進(jìn)政策執(zhí)行到位。

2、尊重地質(zhì)規(guī)律，提升系統(tǒng)功能

加強(qiáng)地調(diào)專項(xiàng)項(xiàng)目管理，必須在尊重地質(zhì)工作規(guī)律的基礎(chǔ)上提升系統(tǒng)功能：一是要理清項(xiàng)目管理流程，明晰各個(gè)環(huán)節(jié)的管理要求；二是系統(tǒng)謀劃項(xiàng)目管理各個(gè)子系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能建設(shè)，突出質(zhì)量核心，兼顧環(huán)境與職業(yè)健康、職工安全等內(nèi)容；三是標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，強(qiáng)化第三方認(rèn)證，推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)宣傳推廣，使體系建設(shè)深入人心，真正提升項(xiàng)目管理各個(gè)方面。

3、完善運(yùn)行機(jī)制，發(fā)揮協(xié)同合力

加強(qiáng)地調(diào)專項(xiàng)項(xiàng)目管理需要從上、中、下三個(gè)層次分別完善三大機(jī)制，發(fā)揮出協(xié)同合力：上層最核心的是建立國土資源部、財(cái)政部、中國地質(zhì)調(diào)查局三家單位的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，做好地調(diào)專項(xiàng)項(xiàng)目管理的頂層設(shè)計(jì)；中層是建立中國地質(zhì)調(diào)查局各個(gè)大區(qū)項(xiàng)目辦與相關(guān)省廳的聯(lián)系機(jī)制，確保項(xiàng)目與地方需求相對接，項(xiàng)目實(shí)施接受所在地省廳的監(jiān)管與配合；下層要求各個(gè)項(xiàng)目承擔(dān)單位普遍建立起質(zhì)量管理體系，尤其是地勘單位和高校，理順項(xiàng)目管理流程，明確項(xiàng)目管理各個(gè)環(huán)節(jié)職責(zé)與要點(diǎn)，并建立起項(xiàng)目承擔(dān)單位信譽(yù)制度。

[1] 樂琪浪：用什么支撐“九大計(jì)劃”——論述新常態(tài)下全面推進(jìn)地質(zhì)調(diào)查工作中的“9新”論點(diǎn)[N].地質(zhì)調(diào)查報(bào)，2015-04-27.

[2] 高慧麗：按照“計(jì)劃—工程—項(xiàng)目—子項(xiàng)目”層次——中國地調(diào)局加快構(gòu)建業(yè)務(wù)推進(jìn)體系[N].中國國土資源報(bào)，2014-12-30.

[3] 李幫：中國地質(zhì)調(diào)查局傳達(dá)學(xué)習(xí)十八屆五中全會精神[N].地質(zhì)調(diào)查報(bào)，2015-11-03.

（責(zé)任編輯：劉冰冰）

地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價(jià)項(xiàng)目管理與實(shí)施效果評估（A effect evaluation on the geology and mineralresourcessurveyspecialevaluationprojectmanagement），編號：12120115058901。