銀行破產中的監管責任
——評蘇潔澈著《銀行破產監管責任研究》

藍壽榮 羅夢婷

銀行破產中的監管責任
——評蘇潔澈著《銀行破產監管責任研究》

藍壽榮 羅夢婷

銀行破產監管責任制度的構建，需要考慮銀行破產監管中不同主體利益沖突的衡平、不同金融體系的共性與個性、重視銀行破產中的受害人救濟問題。《銀行破產監管責任研究》是探索銀行破產監管責任制度的一部力作，對于我國構建有效的銀行監管體系，有理論價值和實際意義。

銀行破產；銀行監管；監管責任；金融風險

如同銀行破產很少發生一樣，研究銀行破產的學術著作也很少。作為我國迄今為止研究銀行破產監管責任的首部學術專著，蘇潔澈博士著、中國政法大學出版社2015年12月出版的《銀行破產監管責任研究》一書，填補了我國金融法領域的一項空白，為探索構建我國銀行破產與監管責任制度提供了新視角和新思路。

一、立足實際,重在創新

創新是學術的生命。判斷一項學術研究的成果是否有理論價值和社會功能，關鍵在于其能否及時歸納社會實踐問題、總結實踐經驗，提出符合發展規律具有前瞻性的見解。

在理論研究層面，國內外學術界對銀行破產問題進行了廣泛的討論，形成了豐富的學術成果。但遺憾的是，對銀行破產中監管責任這一問題系統性的研究成果并不多。國外學者的相關著作有伊凡·胡克匹克斯（Eva Hupkes）的《比較視角中的銀行破產法律制度》（The Legal Aspect Of Bank Insolvency：A Comparative Ananalysis Of West EU，USA And Canada，Kluwer Law International，2000）、彼得·卡特萊特（Peter Cartwright）的《銀行危機的監管應對》（Bank In Crisis：The Legal Response，Ashgate，2002）和羅斯·拉斯特（Rose Maria Lastra）的《跨國銀行破產》（Cross Border Bank Insolvency，Oxford，2011）等，并未進行深入的探討。國內學者的相關論文或專著，有張繼紅著《銀行破產法律制度研究》（上海大學出版社2005年版）、吳林濤著《涅抑或墜落——論商業銀行破產重整制度》（法律出版社2013年版）等。上述成果大多簡略涉及對問題銀行的監管責任，并且主要側重于單純的理論分析，沒有對銀行破產所引發的金融監管責任問題進行深入的分析和比較。由此可見，目前各國對于銀行破產的監管責任問題缺乏足夠的理論探討，沒有就銀行破產可能涉及的金融監管責任制度進行系統研究，亟需加強對銀行破產中的監管責任的研究，充分認識金融監管責任與一般行政機關責任的差異，探尋構建銀行破產與監管責任制度的有效途徑。

從社會現實來說，金融風險作為一種社會經濟現象經常發生，只是具有很大破壞力的事件很少，因此并不為普通老百姓所關注，但是作為學術研究是一個重要的課題。從最近的2008年金融危機來說，一場肇始于美國的次貸危機引發了自1929年經濟大蕭條以來最為嚴重的一次金融海嘯，世界各地的一些銀行遭到損失，淪為問題銀行甚至破產倒閉。作為此次金融危機始發地和重災區的美國，在2008年到2012年危機期間，被聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation，簡稱FDIC）接管的問題銀行達到465家。受到“多米諾骨牌效應”的影響，英國、法國、德國、瑞士、澳大利亞和日本等國的銀行業也在此次金融危機中損失慘重，有的銀行因資產狀況急劇惡化和負債減少而被推至破產邊緣。金融危機暴露了經濟全球化框架內傳統監管制度不足的問題，也促使國際社會在金融監管方面進行反思和改革，監管機構的力量和權力都得到了加強。從2013年起，中國版“巴塞爾協議III”正式實施，該辦法的出臺使得我國的新資本監管體系與國際金融監管改革的統一標準保持一致，體現了促進銀行業審慎經營、增強對實體經濟服務的能力，也使商業銀行面臨著日益剛性的監管約束。我國金融法律賦予了監管機構大量的權利，卻未明確與監管責任相關的立法和政策，相關的銀行破產條例至今尚未出臺。在處理現實的針對監管機構的訴訟中，我國法院也沒有意識到金融領域的監管責任的特殊性，只將此類案件當作普通行政訴訟案件來處理。在此背景下，需要研究銀行破產及銀行監管機構的責任問題。蘇潔澈認為，“銀行監管機構在銀行破產程序中具有舉足輕重的作用”，并由此展開對銀行破產的監管責任制度的系統性研究。

二、觀點明晰，頗有見地

《銀行破產監管責任研究》一書，致力于理論研究與實踐經驗相結合，以理論研究為先導、以實際應用為目的，對構建符合中國國情的銀行破產制度提出了獨到見解。

（一）對銀行破產的監管要衡平不同主體的利益沖突

“銀行破產涉及公共利益和私人利益間的沖突，監管責任制度正是為了平衡這種沖突”，這是本書的一個基本判斷及立足點，是作者在梳理銀行特殊破產制度的發展脈絡和本質屬性的基礎上，比較分析美國破產制度與歐洲破產制度后得出的結論。各國選擇不同的銀行破產制度，是因為“不同國家的監管體系、銀行結構以及歷史文化適合不同的銀行破產制度”，是不同利益主體博弈的妥協物，對銀行的監管必然要平衡這些主體之間的利益沖突。“監管責任囊括普通法系行政責任以及侵權責任，因此監管責任與公法和私法有緊密聯系”，并據此指出法院面對監管責任時，往往面臨著嚴格適用公法可能損害受害人救濟權與嚴格適用私法可能削弱國家機關職權的兩難抉擇，引發讀者思考。“破產制度的選擇與監管責任有密切關系”，“一種有效的監管責任制度必須不能妨礙監管機構維持金融體系穩定，同時又能保護相對人的合法權利”。

（二）對銀行破產的監管要考慮金融體系的共性與個性

在金融體系中，涉及銀行破產監管責任的機構主要有中央銀行、存款保險機構、銀行監管機構和法院四大部門，在實際監管中應充分發揮其協調作用，提高監管效率。中央銀行在實踐中具有一定的監管性職能。存款保險制度有必要存在，這是由銀行存款的流動性、消費者保護、隱性存款不確定性所決定。從美國聯邦存款保險公司和英國“金融服務賠償公司”在銀行破產中的角色差異分析，可見“美國模式處理金融危機更有效率，但英國模式更能保護銀行股東和高層”，但“私法通常自我限制角色，并不愿意對監管機構的決定進行干預”，使得銀行股東和債權人的救濟權難以得到司法保障。銀行監管機構對破產的作用，主要表現為監管性干預，如美國“迅速糾正措施”，即聯邦存款保險公司以可預見的方式對銀行的過高風險行為進行早期干預。法院在銀行破產中的角色就像“橡皮圖章”，“體現了效力和公平間的沖突”，其司法審查和處理損害賠償的功能受到限制。可見，對銀行破產的監管要加強金融體系的透明性建設，協調各監管部門做好風險監測、評估、預警工作，建立從微觀個體到整體行業的預警體系，充分考慮金融體系的共性與個性。我國雖然在《中國人民銀行法》中規定了建立信息共享機制和金融監管協調機制，但目前央行、銀監會、全國人大財經委員會等多部門參與監管的格局下，要注重發揮銀行內部監管的積極性，強化公眾監督的作用，注重加強監管協調，提高監管效率。

（三）要重視銀行破產中的受害人救濟問題

受害人救濟是銀行破產事件中的一個重要事情，對于銀行破產中的受害人法定救濟，替代問責和司法問責是兩種現行的方式。替代問責制度包括立法機關、政府、公眾投訴等方面的問責，通常僅對受害人提供間接的救濟。從一些國家的機構設置和處理機制來看，替代問責處理方式的主導者幾乎都是該國的金融服務或監管機構，降低了監管問責效果。司法問責是指由法院為受害人提供直接有效的司法救濟，有效的司法審查能夠確定監管機構行使權利的合理邊界，從而遏制權力濫用，使得受害人得到救濟。但是，放眼全球，不論大陸法系國家還是普通法系國家，大多設置了責任控制機制，在阻斷投機性訴訟的同時也相應的損害了受害人權益。因此，出于經濟、政治、正義的多重考慮，“給予監管機構侵權責任的絕對豁免并不合適，絕對豁免與金融體系穩定、效率和正義的目標是背道而馳的”，“理想的銀行破產制度應當兼顧效率和公平”。

三、內容豐富，引證詳實

銀行破產的監管責任本身是一個跨學科的選題，需要運用包括法理學、民商法學、經濟法學和行政法學等法學學科的理論，并借助經濟學、金融學和社會學等非法學學科的研究成果，運用實證、比較、演繹、歸納等多種研究方法，全面的看待銀行破產監管責任的規則構建問題。如運用比較研究方法，立足各國實際對比分析了英美兩國的銀行破產監管責任制度的差異性與共通之處，探究其“政治環境”、“金融結構”、“監管歷史”等造成英美監管模式差異的成因，提出將監管競爭與合作相結合的“臨時的應急的合作機制”，為我國建立相關的銀行破產制度與監管責任制度提供有益的借鑒。如運用先歸納后演繹的方法，通過對以英美等國的銀行破產監管法律制度進行考察，歸納總結并得出啟示，在此基礎之上反思中國銀行破產與監管制度的立法和實踐，結合中國的實際情況，運用演繹的方法為我國銀行破產監管的模式選擇與制度構建提出探索性的建議與意見。再如運用案例分析法，引證了大量的相關案例，聚焦于銀行破產中的監管責任研究，著力探究了銀行破產與銀行監管的基本理論和法律規則，比較論證了英美等國銀行破產的法律規則和司法實踐的成效，為我國在該領域建立相關制度、推進立法進程提供有價值的參考。

鑒于銀行破產問題是一個實踐性很強的法學難題，“銀行破產涉及國家權力與個人權利間的沖突”，“涉及行政法、憲法、侵權法和國際法，處于公法和私法的交叉點”，因而書中大量引用了第一手的國內外資料，包括相關論著、法律文件、國外法院判例以及主要國家和區域組織（歐洲人權法院和歐洲法院）的司法實踐，基本上涵蓋了目前國內外研究銀行破產與銀行監管的最新成果，可以說是國內從監管角度研究銀行破產責任的學術風向標。全書引用了外文著作70余部，外文論文及報告160余篇，中文著作和譯著近20余部，引用了20個英國案例、41個美國案例、21個國際法院案例等共140個國外案例。這些基本的研究工作，都與作者深厚的英美法功底和嚴謹的學術態度分不開。作者蘇潔澈博士從事金融法學術研究多年，對國內的銀行破產制度與司法現狀、國外的銀行破產法律和司法實踐有著系統且深入的研究。有全球化的視野、扎實的理論分析能力、信手拈來的事實案例，才能研究出有價值的成果。該書系統梳理了銀行破產監管責任的法理基礎和司法實踐，資料詳實、邏輯嚴密、重在創新，填補了國內對銀行破產監管責任研究的空白，是探索銀行破產監管制度的力作。

（作者單位：南昌大學法學院）