家事糾紛的行政解決機制構建研究

王定東

【摘要】家事糾紛行政解決機制主要由行政調解、行政管理和行政保障三部分構成。當前的家事糾紛行政解決機制依然存在缺乏專門的家事糾紛行政調解機構和專業調解人員、同其他行政解決機制混同，以及忽視與訴訟程序之間的配合等問題。因此，設立專門的家事糾紛調解委員會、建立家事糾紛行政解決機制的專門程序、規定家事糾紛調解委員會支持家事訴訟并配合執行的法定義務等是構建家事糾紛行政解決機制的基本路徑。

【關鍵詞】家事糾紛 行政解決機制 混同 配合 銜接

【中圖分類號】 D915.4 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.21.016

家事糾紛與合同糾紛和確權權益糾紛存在本質的不同，依靠訴訟機制往往不能達到很好地解決相關糾紛的目的，而非訴解決機制則能夠起到更好的效果。行政解決機制作為家事糾紛非訴機制的主要組成部分，以其便利、權威、低成本等優勢，在家事糾紛的多元解決機制中具有重要的地位。因此，對家事糾紛中行政解決機制的構建進行研究具有理論價值和實踐指導意義。

家事糾紛行政解決機制的基本構成

行政調解機制。家事糾紛的調解主要分為訴訟內調解和訴訟外的調解。訴訟內的調解是家事糾紛進入法院審判的訴訟程序之后由法院進行的調解，而訴訟外的調解則指家事糾紛在沒有進入訴訟程序的情況下由非法院的其他組織和個人組織的調解。①而行政調解機制則是訴訟外調解的主要組成部分。事實上，在具體的家事糾紛發生后，除了少數由糾紛當事人的親戚朋友、律師或某些非行政組織進行的純粹民間調解外，大部分都由各種基層行政組織，如婦聯、人民調解委員會、司法所、派出所等，主持進行相應的行政調解。

行政管理機制。由于家事糾紛所涉及到的家庭婚姻關系是行政管理的社會關系之一，良好的行政管理機制可以在很大程度上促進家庭婚姻關系的和諧與穩定，從而在一定程度上減少家事糾紛的發生，或者在發生之后促使其順利解決。具體來講，相關行政部門可以通過提高行政管理制度規劃和實施等方面的科學化和人性化程度，對家事糾紛進行預防和化解。例如，近年來在社會上引起廣泛關注的假離婚現象，很大程度上是由現有的涉及住房拆遷和房屋限購的法律和政策同婚姻關系直接掛鉤而引起的。

行政保障機制。由于極具復雜性，家事糾紛不是一兩次調解或者訴訟即能徹底解決，往往具有較長的持續性。這種持續性的情況更多地發生在涉及家庭暴力和子女撫養老人贍養的案件之中。因此，有必要建立相應的家事糾紛解決保障機制。目前，民間的保障機制根本就沒有建立起來，而法院由于受人力物力以及法律權限等諸多方面的限制，在此方面能起的作用也相當有限，而真正能起作用的依然是相應的行政保障機制。這種行政保障機制主要包括對相應家事糾紛的跟蹤，通過行政機關工作人員定期不定期的訪問，以及發動社會力量跟蹤舉報反映等多種方式，在發現問題后采取針對性的措施。

家事糾紛行政解決機制構建的必要性

維持家庭和婚姻的穩定。家事糾紛解決得好壞通過其對家庭關系的作用直接影響到國家和社會的利益，從而使家事糾紛具有僅涉及私權的合同或確權權益糾紛所不具有的公益性質。②從這種意義來講，家事糾紛的行政解決機制最重要的價值即為維持家庭和婚姻關系的穩定，從而實現國家和社會利益最大化的目的。正是由于維持家庭和婚姻穩定這一價值取向的存在，家事糾紛行政解決機制更為依賴對抗性較弱，有利于當事人雙方協商的行政調解，只有少數糾紛最終進入了對抗性較強的訴訟程序。在行政管理和行政保障制度方面，也更為注重家庭關系的和諧，而不是當事人雙方權利義務關系的明確。

保護當事人的合法權益。家事糾紛行政解決機制的構建必須充分考慮到保護當事人的合法權益，并以此作為實現維持家庭和婚姻關系穩定的前提和基礎。具體來講，在家事糾紛行政機制構建的過程中，為了保證保護當事人合法權益這一價值的實現，必須充分考慮到相關機制可能對當事人合法權益保護可能產生的負面影響，從而采取針對性的措施消除這些負面影響的存在。因此，相應家庭糾紛的行政解決機制并不強求當事人家庭和婚姻關系的穩定，而以保護當事人合法權益為首要目標。

兒童利益最大化。隨著離異家庭兒童群體不斷擴大，其權益的保護已日益成為當前社會必須面對的重大問題。③因此，在家事糾紛的行政機制構建中，還必須樹立兒童利益最大化的價值取向，在行政調解、行政管理和行政保障機制的規劃和實施過程中均以保護兒童利益為基本條件。具體來講，在家事糾紛行政機制構建的過程中，必須充分關注兒童正常健康成長所必需的相應條件。離婚案件對兒童最大的影響是其與父母之間穩定的親子關系的維持，這對兒童的身心健康有著非常關鍵的影響。因此，有必要在相應行政調解和行政保障機制中充分注重保護父母對離異兒童的監護權和探視權，以及撫養費用的合理安排和具體落實。

家事糾紛行政解決機制存在的現實問題

缺乏專門的家事糾紛行政調解機構和專業的調解人員。當前，我國家事糾紛中承擔著具體行政調解職能的機關包括基層的司法所、人民調解委員會、婦聯、居委會，乃至派出所等。雖然司法所和人民調解委員會受理的案件數量最多，但總體上來說，因為沒有專門法律對家事糾紛行政調解機構進行具體規定，行政調解機關的選擇是偶然的和個別的。除了人民調解委員會外，家事糾紛調解均不屬于這些機關的主要職能，很難為家事糾紛的行政調解配備非常專業的調解人員。而人民調解委員會的受案范圍幾乎包括了所有的民事糾紛，往往將家事糾紛的調解同其他案件的調解混同，其家事糾紛調解人員的專業化水平不高。

混同于其他的行政解決機制。家事糾紛具有特殊性，因此其行政解決機制理應對此有充分的反映。然而，家事糾紛行政解決機制在具體實施過程中，基本同其他行政解決機制混同，難以充分發揮其應有的功能。首先，就行政調解機制來講，在家事糾紛的具體行政調解中，無論是行政調解機關還是調解人員，以及具體使用的調解程序，均同其他糾紛的行政調解沒有任何區別。其次，就行政管理機制而言，除了個別的涉及婚姻家庭的機關如民政部對離婚登記采取冷靜期這一反映家事糾紛特征的專門制度外，多數涉及婚姻家庭的行政機關在立法和政策規劃乃至具體實施的過程中均沒有充分考慮家事糾紛的特殊性，而采取一般性的管理措施。最后，就行政保障機制而言，由于家事糾紛的持續性特征，有必要建立不同于其他糾紛的長效保障機制。然而，多數具有此職能的行政機關，均沒有考慮到家事糾紛的這一特殊要求。endprint

忽視同訴訟程序之間的配合和銜接。由于家事糾紛在進入訴訟程序前往往會涉及到行政調解，而在訴訟程序完成后的落實則需要法院系統同行政機關的充分合作，訴訟程序同行政解決機制的配合和銜接對于保證家事糾紛的順利解決，從而對行政解決機制自身功能的充分發揮有著非常重要的作用。然而，在現實中，由于行政解決機制和訴訟程序之間的配合和銜接缺乏具體的法律規定，其重要性往往得不到必要的重視。如家事糾紛在行政調解失敗后，主持調解的行政機關并不是積極征求當事人的意見，幫助其準備相應的證據和材料，支持其進入訴訟程序，而是告知其自行去法院起訴。

家事糾紛行政解決機制的構建進路

設立專門的家事糾紛調解委員會。現有的家事糾紛行政調解機制存在明顯的偶然化和個別化等問題，不符合當前家事糾紛行政調解專業化的發展潮流。由于行政調解機制在家事糾紛多元化解決機制中的核心地位，這種缺乏專門機構和專業人員的家事糾紛行政調解模式必然對家事糾紛行政調解功能的充分發揮造成了嚴重的障礙。因此，有必要結合當前我國家事糾紛行政調解的現實情況，通過設立專門的家事糾紛調解委員會，促進家事糾紛行政調解專業化程度的提升。考慮到家事糾紛案件事實上構成了基層社區行政調解的絕大多數，而且主要集中在基層的司法所和人民調解委員會的現狀，有必要充分發揮基層行政組織對家事糾紛的行政調解具有的得天獨厚的人際關系和地理等方面的優勢，以村和街道等社區為基礎，設立與人民調解委員會并列的家事糾紛調解委員會。

建立家事糾紛行政解決機制的專門程序。由于當前家事糾紛行政解決機制缺乏專門的法律規定，其在很大程度上同其他糾紛的行政解決機制混同。對此，可以通過立法的形式，建立家事糾紛行政解決機制的專門程序。④在這一專門程序中，應當具備以下幾方面內容。首先，對從事家事糾紛行政調解調解人員的從業資格進行具體的規定，只有具有一定的基層工作經驗、接受了相應的資格培訓并通過考核的人員才能主持家事糾紛行政調解，確保調解人員具有家事糾紛行政調解所必需的專業素質和社會經歷。其次，對家事糾紛行政調解的經費來源進行具體規定，根據相應調解委員會歷年的受案數量以及增長幅度確定具體的經費預算，直接由地方財政而不是由基層社區承擔，確保其具有穩定而可靠的經費來源。再次，應當規定所有涉及到婚姻和家庭的行政決定，如上述的房產限購政策等，必須經過專門的婚姻和家庭方面的影響評估才能正式確定和實施，防止類似于假離婚等沖擊婚姻和家庭穩定的現象一再發生。最后，對建立家事糾紛的長效保障機制進行具體規定，要求家事糾紛調解委員會對所有受案對象以及通過訴訟程序結案的對象建立專門檔案，并對其進行定期和不定期的跟蹤訪問，必要時對其給予經濟和法律援助，并將具體跟蹤情況記錄在案。

規定家事糾紛調解委員會支持家事訴訟并配合執行的法定義務。家事糾紛的行政解決機制和訴訟解決機制是家事糾紛多元解決機制中最重要的兩種解決方式，兩者密切的協調和配合是保證家事糾紛順利解決的重要因素。要改變當前家事糾紛的行政解決機制同訴訟程序缺乏配合和銜接的現狀，必須在相應的法律法規中明確規定家事糾紛調解委員會支持家事訴訟并配合執行的法定義務。這種法定義務確立的基礎是專門的家事糾紛調解委員會的建立，具體內容應當包括：首先，對于家事糾紛調解委員會調解失敗的家事案件，家事糾紛調解委員會應當主動向當事人指出訴訟程序解決的可能選項，并在當事人同意的基礎上對其進行訴訟程序法律知識輔導，對當事人提起的家事訴訟提供相應的證據支持，以保證家事糾紛行政調解程序和訴訟程序之間的順利銜接。其次，對于通過訴訟程序作出裁決的執行，在法院或當事人提出要求的情況下，家事糾紛調解委員會有輔助執行，并將相應糾紛建立專門檔案，長期跟蹤的義務。最后，在家事糾紛長期跟蹤的過程中，如果發現當事人權益受到暴力威脅等非法侵害時，應當主動為其提供相應的法律援助，并支持其向法院申請人身安全保護令或正式起訴，以保護家事糾紛中弱勢群體的合法權益，尤其是父母離異兒童的安全和健康成長。

注釋

張翼杰：《社區家事糾紛解決機制構建》，《人民論壇》，2015年第20期，第152～154頁。

陳愛武：《家事調解：比較借鑒與制度重構》，《法學》，2007年第6期，第129～138頁。

陳愛武：《家事訴訟與兒童利益保護》，《北方法學》，2016年第6期，第126～139頁。

湯鳴：《家事糾紛法院調解實證研究》，《當代法學》，2016年第1期，第140～148頁。

責 編/楊昀赟

Abstract： The administrative settlement mechanism of family disputes is mainly composed of administrative mediation， administrative management and administrative guarantee. The current administrative family dispute settlement mechanism still faces certain problems： there is a lack of special family dispute administrative mediation organizations and professional personnel； it is mingled with other administrative settlement mechanisms； and it neglects cooperation with the judicial proceedings. Therefore， setting up special family dispute mediation committees， establishing special procedures for the family dispute administrative settlement， and defining the lawful duties of the family dispute mediation committees in supporting family litigations and assisting in law enforcement are the basic route of establishing the administrative dispute settlement mechanism.

Keywords： Family disputes， administrative settlement mechanism， mingle， assisting， coordinationendprint