社區治理現代化與法治化政策建議

[摘要] 法治化是社區治理現代化的關鍵，其實質就是用法治精神來支配社區治理理念、治理模式與治理方法。在推進社區治理現代化與法治化的進程中存在立法、體制、人才等方面的影響因素，本文提出建立統一完善的城市社區治理法律法規體系，以法治思維和法治方式實現善治，形成多元主體合作共治的社區治理模式，挖掘社區文化內核與強化情感治理的作用，打造大數據等新媒體平臺、創新社區治理方式等政策建議。

[關鍵詞] 社區 治理 現代化 法治化

[中圖分類號] C916 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）06-0007-05

[作者簡介] 楊旭（1976 — ），女，四川達州人，中共重慶市沙坪壩區委黨校講師，研究方向：民商法學。

黨的十九大報告提出要“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”，為打造共建共治共享的社會治理格局目標，指明了方向。推進國家治理體系與治理能力現代化是全面深化改革的總目標，社區治理現代化與法治化屬于國家治理能力現代化的范疇，法治化是社區治理現代化的關鍵。實現政府、社會與居民的良性互動，必然要求推進社區治理現代化與法治化的進程。

一、社區治理現代化與法治化內涵

（一）法理內涵

1. 社區。一般認為，社區這一概念最早來源于德國社會家滕尼斯在1887年出版的社會學名著《社區與社會》， “人們在共同體里與同伙一起，從出生之時起，就休戚相關，同甘共苦”。滕尼斯提出的“社區”旨在強調人與人之間的親密關系和共同的價值追求以及歸屬感、認同感，實際上是一種停留在過去的“理想類型”。隨著社會發展與轉型，“社區”的內涵和外延不斷豐富和擴展。西方學者從地域、結構、情感或行動等角度對社區進行歸納，國內很多學者也提出自己的見解與主張，如費孝通基于共同地域，以若干社會群體（家庭、氏族）或社會組織（機關、團體）為主體，生活上相互關聯為特征，明確社區是具備上述要素的大集體。中央相關文件，如2000年11月民政部下發的《關于在全國推進城市社區建設的意見》及國內工具書，從共同地域的角度，確定了社區具有社會生活共同體的內涵。

2. 治理。治理一詞首先出自世界銀行1989年對撒哈拉以南非洲的研究報告，報告認為非洲急切需要的不是資金和技術援助而是“良好治理”。全球治理委員會對于治理內涵的界定具有權威和代表性，該機構將治理界定為“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸種方法之總和。”這些方法則包括正式的制度、政體和非正式的制度安排，這些制度安排以權利義務為核心，實質是一個不斷調和各種沖突、各類利益矛盾，促使不同利益群體逐漸走向一個合作共治的持續的過程。按照這樣的界定，治理正是通過正式和非正式的良好的制度安排，來協調公共、私人部門以及私人之間的利益關系，以達成一種善治的目標，即實現政府與公民對公共生活的合作治理，形成政治國家與公民社會的一種新穎關系，也是一種最佳狀態。

3. 社區居民自治?！皵U大民主、居民自治”是城市社區建設的基本原則。居民自治以享有權利為前提，居民自治權是以社區為自治單位集合起來的全體居民，依據法律法規和自治章程的規定，享有參與共同治理社區公共事務和公益事業的權利。確定居民自治的原則，其目的就是促進社區居民更積極主動地參與社區公共事務，充分發揮居民議事會、居民委員會、居民小組等自治組織的作用，充分調動社區居民的積極性和主動性，轉變“全能政府”的職能意識，以政府為主導，通過政府購買等途徑引入專業社會組織參與社區治理，從而引導居民更好地實現對社區公共事務的良好治理。

（二）現實基礎

1. 新的社會階層結構的出現。改革開放的深入推進和經濟結構的不斷調整，多種生產要素被調動到市場化經濟建設中來，促使中國的社會階層結構發生深刻變化。中國的社會階層結構已不再是簡單的“兩階一層”，即工人階級、農民階級和知識分子階層，中間階層、企業家階層、職業經理人階層和私營企業主階層等新興社會階層正在出現。以職業為基礎的新的社會階層分化機制，逐漸取代過去的以政治、戶籍、身份等為依據的分化機制。職業多樣化發展的跡象表明，社會經濟發展促使了新的社會階層結構的出現，同時，這種結構在一定時期內會趨于穩定。新興社會階層在利益與訴求上的多樣性與復雜性，對社區治理提出了新的發展要求。

2.多元復合主體的社會組織逐漸發展壯大。社會組織作為重要的社會治理力量，其發展速度曾滯后于經濟和社會的發展。近年來，政府通過輿論引導、政策制定、利益驅動、平臺搭建以及社會保障等多種措施，積極引導和培育社會組織的發展，社會組織也基于自身靈活性、公益性和可靠性等特性，在社會資源整合、專業化社會服務和社區有效建設等方面的作用日益突出；雖然每萬人擁有社會組織數量與發達國家相比，我國（約5家）相差10多倍（發達國家超過50家），但數量也在不斷增長，2016年全國在民政部門注冊登記的社會組織約66萬個。基層地方政府也逐漸摸索形成了初步的社區社會組織發展和規范體系。

3. 大數據給社區治理帶來了機遇與挑戰。在信息技術時代背景下，社區治理可以借助于大數據實現對紛繁復雜的多種類數據資源的收集、比較；也可以快速而有效地實現信息資源的傳達與傳播；還可以利用App等平臺更便利地處理公共管理事務。同時，大數據等信息技術的快速發展也對社區“兩委”干部、社區工作人員的素質提出了更高要求，他們不僅要具有基本的互聯網方面技術知識，還應當轉變社區治理理念，在社區治理模式、治理方式上加以創新，達到利用先進的信息技術服務社區居民，提高治理效果。

二、法治化是社區治理現代化的關鍵

（一）法治化是社區治理現代化的內容

1. 法治化是社區治理現代化的規范基礎與法治保障。從歷史上講，現代化主要是指人類社會從工業革命以來所經歷的一場涉及社會生活諸領域的深刻的變革過程，這一過程以某些既定特征的出現作為完結的標志，表明社會實現了從傳統走向現代的轉變；從制度文明的層面來看，現代化主要是指現代以來一種社會和文化變遷的現象，治理體系和治理能力現代化是國家治理和基層社會治理在制度文明意義上的兩個向度。其現化化特征主要表現為民主之治、科學之治、文明之治與規范之治。其中的規范之治則是以法治化為基本準繩，制度與規范是其基礎，公平正義是其核心價值，程序與秩序是其實現目標。所以，治理的現代化，在某種意義上即法治的現代化。這是因為，國家治理與法律運用有著同樣的治理方式，法治化不僅是國家治理現代化的核心內容，也是國家治理民主化、科學化、文明化的重要法制保障。現代化的社區治理必然要求完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，這需要國家頂層設計來實現，以保障社區治理嚴格遵從規則與程序。endprint

2. 法治化是衡量社區治理現代化的標準。社區治理需要完善而明確的規則體系，社區居民依照規則，按程序辦事，同時能預期行為后果，引導行為方式，以實現一種有序的治理秩序。規則的制定與遵循必然要求在民主的基礎上，按照法定程序進行；規則的修改與完善也是在總結經濟與社會發展規律的基礎上，按照法定程序進行，從而體現法治化包含了民主與科學的內涵。法治是文明的載體，也是文明的內涵，通過法治引導文明、表達文明、保障文明成果，引導一種文明的生活方式作為社會生活的主流。

（二）社區治理法治化的實質，就是用法治精神來支配社區治理理念、治理模式與治理方式

1. 善用法治思維和法治方式，就應摒棄人治思維和運動思維。法治思維和人治思維、運動思維不能并存。人治思維過分依賴與信任個人能力與智慧，領導者的權威高于一切，當領導者個人判斷與法律要求不一致或發生沖突時，往往傾向于權力，而罔顧法律原則。運動思維是運用激進的方式進行政治動員和社會動員，用突變的方式推進事物發展、用人財物的規模集中來解決實際問題的工作方法。在社會治理中，運動思維則注重看重眼前的成效，借助于一時的突擊活動，沒有形成常態化和制度化的治理機制。

2. 用法治思維方式和行為方式支配社區治理的治理理念、治理模式與治理方式。善用法治思維和法治方式， 就要把法治理念、法治精神、法治原則和法治方法，貫穿到社會治理的政治、經濟、社會、文化、生態等綜合實踐之中， 逐步樹立以法為據、以法治為習慣、踐行法治的法治信仰。習近平總書記指出，領導干部要把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉化為思維方式和行為方式。這種敬畏就是一種信仰，是對法治權威的認同，同時在實踐中尊法、守法、學法與用法，以真正踐行法治理念，讓法治成為一種信仰，從而將法治思維方式與行為方式融入在指導基層社區治理的理念、模式與方式中。

三、社區治理現代化與

法治化進程中的影響因素

1. 立法工作相對滯后?，F有的指導城市社區建設的法律規范是1989年12月通過的《城市居民委員會組織法》，它是在1954年通過的《城市街道辦事處組織條例》基礎上制定的，民政部通過的《關于在全國推進城市社區建設的意見》也是在2000年制定的。這些法律法規等規范性文件已經不能適應飛速發展的現實國情、社會形勢以及社區建設的實踐，如對于社區“兩委”職能的界定、政府的角色定位、居民參與社區治理的權利義務，相關社會單位與社會組織的主體地位等，都缺乏相應的法律規范的指導。而社區居民在社區“兩委”的指導下所制定的居民自治公約，有時還存在與法律規范相沖突的情形，這對于城市社區治理現代化與法治化的有效推進產生了阻礙。

2. 政府角色意識轉變不到位。社會轉型也要求政府職能與角色轉變，從管理意識到治理意識的轉變；從“全能政府”到“有限政府”的轉變；從“統治”意識到“服務”意識、以人為本的轉變等。而政府在經濟社會發展的浪潮中并不能完全適應這樣的職能與角色轉變，雖然政府鼓勵支持與引導培育社會組織的成立與發展，但大多數社會組織力量薄弱，財政與人事上不能完全獨立，對政府有較大依附性，不能真正發揮在社區治理中的專業化作用。而政府由于對社區全額與專項財政撥款，對社區建設的財政與人事進行過多行政干預，也影響了社區居民自治能力提升。

3. 治理主體之間的關系還未理順。目前的城市社區治理模式主要采取政府主導、社會參與。社區服務雖然主要由政府提供，但具體的治理任務是由社區“兩委”負責。黨委、政府、社區“兩委”、轄區社會單位、社會組織以及社區居民等多元治理主體之間的關系，在法律層面還未完全理順，如何依法參與社區治理的體制機制也未完全形成。在這樣的新形勢下，黨的集中統一領導、政府的有效社會治理、社區居民自治能力提升還沒有得到真正融合，從而不能充分利用與合理配置有限的社會資源。

4. 人才隊伍培養與建設機制不夠完善。專業化人才隊伍的培養與儲備是良好的社區治理發展的必然要求，而受制于工作平臺、財政保障、職業前景與理想規劃等，很多專業人才不愿扎根在社區，如專業社工、專業法律人才、高新技術人才等。同時，優秀男青年特別是一些專業人才的流失，影響了社區工作人員的專業化程度和性別比例配置。而政府在對社區優秀人才政策傾斜、營造良好的工作環境與氛圍、提供良好的職業發展前景等方面較為欠缺，沒有形成完善與成熟的社區人才隊伍培養與建設機制，從而進一步限制了社區治理現代化與法治化的進程。

四、社區治理現代化與法治化的政策建議

（一）建立統一完善的城市社區治理法律法規體系

由于沒有一部統一、專門的《城市社區治理法》，城市社區治理面臨的很多新問題在法律上找不到相應的依據，大多是在部門規章等規范性文件以及國家和地方性政策中找到淵源。會出現一些法律、法規、規章的沖突；一些新的社會組織等自治組織找不到成熟的法律、法規來適應；一些市民公約的內容與程序并沒有按照法律的原則、規定來制定，甚至以自治為借口，損害國家、社區和民眾的利益。應從善治的角度、從人民群眾的根本利益出發，從解決具體問題出發，聘請相關領域的專家、社區代表，按照法定程序制定統一的《城市社區治理法》，以明確社區“兩委”的職能、“有限”政府的角色定位、居民自治、鼓勵、引導社會單位與社會組織的參與等治理主體的權利義務關系。

（二）以法治思維和法治方式實現善治

世界著名管理大師杜拉克指出：“當今社會不是一場技術，也不是軟件、速度的革命，而是一場觀念上的革命?！背鞘猩鐓^治理要實現善治的目標，首先要轉變觀念，用科學、民主、文明、規范的理念引領社區治理現代化與法治化的推進。

1. 樹立規則至上、權利本位、權力控制、程序優先思維的法治化治理理念?；谝巹t的公正性、穩定性與程序性要求，行政主體在處理社區事務時，不能隨意地憑借主觀判斷和感性情緒去更改與破壞規則，而要理性與客觀地依據法律法規、制度要求等規范性文件綜合考量、理性判斷與客觀處理，從而得到相對公平的結果。權利本位思維，要求行政主體在處理社區公共事務時，應首先考慮社區居民的權利與利益，同時還表現為人權思維。行政主體要從人本主義出發，尊重社區居民的人權，保障其權利能夠得到充分而相對自由的行使。權力控制思維則明確政府的權力要受到限制和約束，公民的合法權益范圍正是政府權力范圍的邊界。這個邊界要基于公民權利邊界、政府法定權限、正當程序、監督和裁量基準等“制度的籠子”明確予以規劃。程序優先思維，要求行政主體在處理社區事務時，按正當程序辦事，充分發揮合法與公正程序的作用，嚴格按照時間、順序、具體條件的要求，保證在實體公正的前提下，按照合法又合理的規則步驟、要求來處理問題，從而使實體公正沒有瑕疵，不會受到質疑。以法治思維推進社區治理現代化就是將凸顯的各類社會矛盾的解決引向法治軌道，同時通過完善的制度建設，使多元治理的社會主體在開放而公正的法治空間中，形成積極參與、協作共治的局面。endprint

2. 確立責任至上的服務理念。權力總是伴隨著責任，權力和責任關系通過“源于人民意志—構成管理主體—受托行使權力—體現人民意志”循環路線圖來實現。責任至上要求建立完善的責任機制，通過結果導向、績效考核、社會評價等手段，強化行政主體對社區居民的服務與責任意識，自覺履行各項法律法規明確規定的各項義務與職責操守，將解決社區居民的需求為行為的出發點。這必然要求建立暢通有序的利益訴求表達、心理調適干預、矛盾協調處理、權益保障機制，使政府能樹立責任與擔當意識，比較及時與全面地獲取群眾的利益需求，使行政決策更具有民主性與可行性，以真正做到服務社區居民、盡責于社區居民。

（三）形成多元主體合作共治的社區治理模式

良好的社區治理必然要求為社區居民提供優質的公共服務，是否采取科學合理的公共服務供給模式將直接影響社區治理的效果。在公共服務產品的特性以及“政府失靈”與“市場失靈”的理論基礎上，政府強制管控的社會管理轉向多元社會主體協同參與是社區治理的必然趨勢。通過加強各級黨委的政治核心和領導核心作用；在政府主導下，培育和引導社會組織的成立與有序運行；同時積極鼓勵和支持社會團體、單位的多方面參與，利用志愿者團隊的無償服務與社會單位的公益服務；在遵循市場交易原則的前提下，利用政府購買公共服務等途徑，發揮專業社工的專業服務水平；充分完善協商民主機制，提升社區居民的自治服務能力?？梢酝茝V深圳市南山區 “一核多元”（ 簡稱“1+3+N”）的現代社區治理結構，即以社區綜合黨委（ 總支） 為核心，以社區居委會、社區工作站、社區服務中心三個主體為依托，農城化股份公司、社區社會組織、業主委員會、物業管理公司和駐轄區企事業單位等多元主體共同參與、平等合作的社區治理結構與模式。

（四）挖掘社區文化內核，強化情感治理的作用

美國學者塞繆爾 . 亨廷頓等在《文化的重要作用——價值觀如何影響人類進步》一書中從純主觀的角度界定文化的含義，指一個社會中的價值觀、態度、信念、取向以及人們普遍持有的見解。這種“軟實力”實質是通過內在魅力吸引與思想輻射影響，達到教化心靈、升華精神的目的。社區也有最深層次的普及的價值取向與人文素養，即社區文化內核，這樣的價值取向要求社區治理需要澆鑄情感，激發出文化內核的凝聚力與影響力。要關注居民在社會轉型中心理失衡帶來的負面情緒，因生活艱難帶來的消極情緒，要關注那些吸毒、失獨、下崗、刑釋人員等特殊群體，因看不到未來的希望而產生的絕望情緒。要用耐心與勤奮公正調節糾紛，用熱情與活力凝結人心，等等，在社區治理中實現以社會情感為基礎的社會凝聚，增強社區居民的歸屬感和凝聚力，逐漸形成較為穩定的積極正面的社會情感。

（五）打造大數據等新媒體平臺，創新社區治理方式

新媒體平臺是一種在互聯網時代新興的信息傳遞平臺。包括但不限于數字報紙、數字廣播、手機短信、移動電視、網絡、桌面視窗、數字電視、數字電影、觸摸媒體等。作為人們用來傳遞信息與獲取信息的工具、渠道、載體、中介物或技術手段，新媒體平臺已經被很多社區應用在治理方式創新中，通過大數據對居民信息的分析處理，對社區情況全覆蓋了解，有效整合社區資源，將社區網格化管理落到實處；利用數字信息的高效快捷特點，對突發與緊急事件進行及時處理，增強對群眾需求的情感關懷；發揮視頻電話與觸摸電視的直觀感性，更用心地解讀政策與傳播信息，促使治理理念的入腦入心。

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