關于完善居民階梯電價政策的建議

燕麗娜

摘要：自2012年以來，居民階梯電價實施已五年，實施的效果如何，是否達到預期的目標，需要加以評估。本文以江蘇省為例，對居民階梯電價的實施情況進行簡要分析，結合當前電力經濟形勢，提出完善居民階梯電價有關政策的合理化建議。

關鍵詞：居民階梯電價；電價機制；建議

一、居民階梯電價政策的涵義

所謂階梯電價，是指對用戶消費的電量分段計價，電價隨電量增加呈階梯狀變化。基于不同的價格變動方向，階梯電價可分為階梯式遞增電價或階梯式遞減電價。 遞增式階梯電價隨用電量增加逐段上升。而遞減式階梯電價則是隨用電量增加逐段下降。居民階梯電價是一種先進的電價制度，在不同的市場環境下應選擇不同的形式——遞增式或遞減式。

20世紀70年代能源危機時期，美國和日本等經濟發達國家由于石油等一次能源價格暴漲導致電力的燃料成本猛增，電力供應嚴重緊缺，為促進能源節約，開始實行居民階梯式遞增電價制度。而遞減式階梯電價則通過鼓勵電力消費，在電力供給過剩的條件下，有效緩解電力供給矛盾，增加電力企業收入。在開展電力零售市場競爭的國家或地區，如英國和美國的德克薩斯州，零售商為了爭取市場份額則采用階梯式遞減電價制度。

二、江蘇居民階梯電價政策實施的基本情況

我國從2012年開始全國試行居民階梯遞增電價。根據國家發展改革委《關于居民生活用電實行階梯電價的指導意見》（發改價格[2011]2617號）和江蘇省物價局《關于試行居民生活用電階梯式電價的通知》（蘇價工[2012]182號）精神，江蘇省自 2012年7月1日起執行居民階梯電價，是全國第一批公布該方案的省份之一。江蘇方案中電量分檔及加價標準為：居民月用電量分為三個檔次，第一檔為230度及以內，維持現行電價每千瓦時0.5283元標準；第二檔為231度-400度，在第一檔電價的基礎上，每度加價0.05元；第三檔為高于400度部分，在第一檔電價的基礎上，每度加價0.3元。居民家庭戶籍人口達5人（含5人）以上的家庭，每月增加100度階梯電價基數。居民階梯電價按年為周期執行。

2012-2016年江蘇城鄉居民生活用電年均增速8%，居民用電量穩步增長。2016年江蘇城鄉居民生活用電量為6195394萬千瓦時，同比增長17.07%。全省執行階梯電價的居民戶數3390萬戶（含空關戶、低保戶等），其中用電量在第一階梯戶數2726萬戶，覆蓋面為80.42%；第二階梯戶數497萬戶，覆蓋面為14.67%；第三階梯戶數167萬戶，覆蓋面為4.92%。一檔上限滿足80%用戶用電需求，二檔上限滿足95%用戶用電需求。但省內13個市受地區經濟發展水平等因素影響，各檔電量用戶占比有所不同。其中，蘇州、南京、無錫、常州四市一檔上限分別僅滿足67.88%、70.62%、74.92%和77.28%的用戶用電需求，沒有覆蓋80%的居民用戶用電需求，致使四市居民意見較大，要求調整基數。

三、完善居民階梯電價政策的有關建議

居民階梯電價政策的制定和調整事關千家萬戶、影響面廣、意義重大，既要符合國情省情，又要保障民生，引導居民合理用電，需深入調查研究，認真總結經驗，科學合理制定，不斷完善方案，提出如下建議：

一是調整居民階梯電價政策。電氣化水平是衡量一個國家現代化程度的重要標志，電能占終端能源消費的比重是衡量電氣化水平的重要指標之一，電氣化水平提高有助于提高能源利用效率，節約能源資源。而我國居民階梯電價政策核心理念是“多用電多付錢”原則，對“用電大戶”實行高價政策，通過價格杠桿，抑制居民用電需求，對第三階梯用戶實行懲罰性高電價，不利于刺激消費、拉動需求，與國家“穩增長、促改革、調結構、惠民生”的政策相悖。

截至2016年底，江蘇電力裝機容量突破1億千瓦，電力供需形勢總體寬松，2016年江蘇全社會用電量5459億千瓦量，同比增長6.73%。江蘇“十三五”規劃綱要指出，要率先全面建成小康社會，著力建設經濟強、百姓富、環境美、社會文明程度高的新江蘇，提升新型城鎮化和城鄉一體化發展水平。隨著我省城鎮化率和居民生活水平的不斷提高，電氣化水平上升、居民家庭用電量穩步增加，是一個普遍的客規規律。建議轉變電價政策制定指導思想，取消懲罰性居民階梯電價政策。

二是調整以省為單位的階梯電量執行方案，細化各市居民階梯電價的電量分檔標準。國家對于階梯電價起步階段的指導性方案要求階梯電價政策以省為單位執行，且第一檔電量覆蓋80%居民用戶月均用電量需求。但江蘇各地市經濟發展水平不同、氣候和地理環境不同、居民消費習慣不同，居民用電量差異較大。2016年，蘇州最高，全市居民生活用電超過100億千瓦時；鎮江最低，只有26億千瓦時，兩者相差近四倍。全省實行統一的電量檔位標準忽視了地區間的差異，使得經濟發展水平高的大中城市居民用電電量標準設置偏低，第一檔電量沒有覆蓋80%居民用戶月均用電量需求。建議調整以省為單位的階梯電量執行方案，避免“一刀切”。根據不同地區之間經濟發展水平、氣候環境條件等差異情況，因地制宜、細化各市居民階梯電價的電量分檔標準，以符合各地客觀用電要求。

三是將居住證人員統計至家庭用電人口數，真正體現公平、合理的原則。現階段我省居民階梯電價實施方案，是以居民家庭戶籍為依據確定基本用電量，且居民家庭戶籍人口達5人（含5人）以上的家庭，每月增加100度階梯電價基數。這種方式直觀便捷，易于操作，但忽視了跨省、跨市流動人口大量存在，雖人戶分離但同樣是電力消費主體這一事實，與實際家庭用電人口數不符，造成部分居民沒有第一階梯電量計劃的不公現象。建議隨著我國戶籍管理制度的不斷完善，對流動人口統計的不斷細化和信息數據共享的逐步實現，進一步完善居民階梯電價實施政策，將持有居住證人員納入家庭實際用電人口數，使其更加體現公平、合理的原則。

四是加快推進電力市場化改革，進一步理順電價形成機制。截至2016年底，江蘇裝機總容量10148.13萬千瓦，其中，燃煤火電裝機總容量7447.92萬千瓦，占比73.39%。江蘇的電源結構目前仍以燃煤火電為主，煤價的變化直接影響到燃煤電廠的發電成本。自2004年國家建立煤電價格聯動機制以來，政策數次調整、不斷完善，緩解了部分煤電價格矛盾，但也存在終端銷售電價、上網電價與煤炭價格之間的聯動機制運行不暢，不能及時、足額地疏導煤電價格矛盾的問題。另一方面，銷售電價是電網經營企業對終端用戶銷售電能的價格，由購電成本、輸配電價、電網損耗和政府性基金及附加等組成。居民生活用電是銷售電價的一種，目前采用政府管制模式，由省級價格主管部門申報，國家發改委審批后執行。煤價的變法無法直接傳導到終端銷售電價，居民用電價格并非供電成本的真實體現。建議加快推進電力市場化改革，不斷完善煤電聯動機制，合理核定輸配電價，進一步理順電價形成機制，不斷解決制約我國電力行業發展中的深層問題。

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（作者單位：國家能源局江蘇監管辦公室）endprint