地方政府債務風險的成因及其防范

王霞

摘要：隨著我國城鎮化步伐的加快，地方政府的財政支出規模不斷增大，受分稅制改革的實施，財權上移和事權下移的矛盾造成了地方政府預算內的財政資金難以滿足其增加的支出需求，地方政府的債務融資傾向更加強烈。但是由于一些地方政府過度舉債和對債務管理不規范，已經開始出現債務違約的風險，因此探討地方政府債務風險的成因和防范具有實踐意義。本文在分析當前我國地方政府債務風險結構及其成因的基礎上，提出一些具有針對性的風險防范措施和建議，以期能對促進地方政府經濟的穩定持續發展有所幫助。

關鍵詞：債務風險；地方政府；成因；防范

今年5月份以來，財政部與發改委、司法部、人民銀行、銀監會和證監會聯合發布了財預（2017）50號《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》和財預（2017）87號《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》兩個文件，這兩個文件雖然是對地方政府債務風險防范和管控的進一步規范，但是也從側面說明了當前地方政府債務的高風險性，因此探討地方政府債務風險的成因和防范具有實踐意義。

一、當前我國地方政府債務風險的結構

從宏觀上來說，根據審計署的統計數據可以看到當前我國地方政府債務風險總體可控，但是受融資渠道不規范、債務結構不合理等因素影響，在具體到債務結構的各個方面來分析時可以發現地方政府債務潛在的風險已經開始凸顯：

（一）地方政府債務風險主要集中在市級和縣級部分，呈現出“兩頭小，中間大”的現象

根據2015年的國務院關于規范我國地方政府債務管理工作情況的報告顯示，我國已經有400多個縣級區域和100多個市本級的舉債規模超過了100%的警戒線，這充分證明當前我國地方政府債務風險已經處于較高的位置并且已經不是個別現象。

（二）融資平臺作為地方政府債務的債務主體帶來的風險

當前我國地方政府進行融資不是以其自身作為舉債主體，而是通過融資平臺公司進行，地方政府以財政收入作為舉債擔保，這給地方政府帶來了較大的債務風險：首先是作為融資平臺的債務擔保人，當融資平臺運行出現問題不能按期償付債務時，地方政府將要承擔連帶的償債責任，形成了一種巨大的隱性債務風險；其次是融資平臺公司的融資投向主要是城市基礎設施建設等周期長、效益低的公共服務項目，因此其資金回收期難以有效保障，從而存在較高的債務違約風險；最后是融資平臺公司普遍存在經營能力差、管理不規范和資產處置能力不強等問題，因此當地方政府債務與其“捆綁”時，有可能會將積累的“隱性債務”顯性化。

（三）償債期限結構不合理帶來的風險

當前我國地方政府債務償債期限結構不合理帶來的風險主要體現在過于集中，這主要是因為項目投資回報期和償債期限之間不匹配、債務投資項目的收益低，從而造成地方政府在一些特定年份的償債規模較大而面臨風險。

二、地方政府債務風險形成的原因

地方政府之所以會面臨這些債務風險，主要原因在于：

（一）融資渠道單一，融資方式具有不可持續性

平臺公司投融資遵循“儲地—擔保—融資—投資”模式，與土地掛鉤過于緊密。我國地方政府投融資平臺不僅存在融資—投資缺口，而且現有的融資方式也是不可持續的。土地資源數量有限，可再生性低，在土地資源有限的前提下，以土地的出讓與劃撥為擔保的自然資源融資方式亟待轉變。

（二）地方政府投融資管控機制不健全

地方投融資管控機制不健全主要體現在：一是從投資的角度來看，其投資范圍過于寬泛，并且所投項目缺乏較為嚴格的科學論證和規劃，進而導致一些造價高、效益低的無效工程、“首長工程”泛濫，這種投資導致的最終后果是財政資金和債務資金的低效使用和浪費；二是從融資的角度看，當前地方政府的融資主要依靠融資平臺公司來運作，但是由于融資平臺公司在實際管理中受各種因素的制約多數存在責任主體較模糊、操作流程不夠規范的問題，存在多頭舉債等問題，導致地方政府的債務風險防控難度增加。

（三）地方政府債務的監督問責機制缺位

目前我國地方政府債務監督問責機制的缺位主要體現在：一是由于缺乏規范的監管機構的約束和監督，從而造成地方政府在進行債務融資時沒有從自身的財力出發，并且所融資金的使用效率較低，風險較高；二是公眾缺乏對地方政府債務有效監督，主要由于地方政府債務相關信息的披露不透明、不徹底，造成社會公眾難以對政府債務規模和投向具有清晰的了解，從而來行使監督職能；三是當前我國對地方管理層的問責主要以環保、社會穩定和經濟發展為主，而較少涉及債務管理和風險管控，從而導致一些地方政府在進行舉債時不考慮償還的問題，而是把責任留給下一任管理者，或者寄希望于國家來進行兜底。

三、防范地方政府債務風險的建議和對策

從上文分析可以看到當前我國地方政府在債務管理和風險管理中存在較多的問題，給我國經濟的未來發展帶來了一定的隱患。筆者認為，要防范地方政府債務風險，可從以下幾個方面考慮：

（一）擴充融資渠道，改善融資結構

嘗試多種途徑融資，減少對銀行過度的信貸依賴。創新資本運作模式，通過發行城投債等債券融資方式，讓民間資本、社會閑散資金積極參與，共同募集資金。地方政府融資平臺可以憑借已經投入使用的城市基礎設施項目未來可能產生的現金收入為基礎，發行以這些現金流為支持的債券，面向資本市場融資，將流動性不佳的中長期貸款變成有較高流動性的現金資產。

（二）完善跨部門聯合統計監測和防范機制，堅決杜絕地方政府以購買服務的名義進行違規違法融資

要完善跨部門聯合統計監測和防范機制，堅決杜絕地方政府以購買服務的名義進行違規違法融資，一方面是要有效利用各部門的大數據統計和監測平臺，統計和分析地方政府中長期支出事項和其通過投融資平臺公司進行的債務融資情況并定期通報監測結果；另一方面要進一步規范地方政府的購買服務，即分別從購買范圍、購買預算等方面對其進行規范，以阻止地方政府通過虛構或者利用購買服務合同進行違規違法融資的問題，進一步降低其債務風險。

（三）大力推進地方政府購買服務信息的公開制度，以提高社會監督力度

要大力推進地方政府債務的信息公開制度，以提高社會監督力度，必須嚴格按照財預（2017）87號的要求，一方面是將地方政府的年度預算中的政府購買服務總金額和政府購買服務的相關預算信息及時向社會公眾公開，提高預算的透明度；另一方則是要將政府購買服務內容、承接主體購買方式、合同期限和金額及績效評價等政府購買相關信息及時在政府采購網系統公開，以提高社會監督的力度。

四、結束語

地方政府債務風險防范對于我國社會經濟的穩定有序發展具有重要作用，因此在實踐中我們有必要對其形成原因及防范措施進行研究。本文在總結地方政府債務風險成因的基礎上，分別從擴充融資渠道，改善融資結構、完善跨部門聯合統計監測和防范機制，堅決杜絕地方政府以購買服務的名義進行違規違法融資、大力推進地方政府購買服務信息的公開制度，以提高社會監督力度三個角度提出了防范地方政府債務風險的措施，以期對促進地方政府經濟的穩定持續發展有所幫助。

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（作者單位：江西省萍鄉市湘東區財政局）endprint