試論羈押必要性審查制度的規范

王莉

摘 要：等待審判的人受監禁不應作為一般規則，除非考慮社會危險性，犯罪嫌疑人、被告人在未決前應該不受羈押。羈押必要性審查是《刑事訴訟法》賦予人民檢察院的一項新的訴訟監督職+能，但司法實踐中尚未在公安機關、人民檢察院、人民法院之間形成規范性制度，難以真正實現其立法價值。必須通過創造羈押必要性審查條件，精細規范審查，在懲罰犯罪與保障人權之間找準平衡點。

關鍵詞：羈押必要性審查 刑事執行檢察 刑事訴訟監督 司法規范化

2012年《刑事訴訟法》的修改，突出體現了統籌處理好懲治犯罪與保障人權的關系?！缎淌略V訟法》第93條規定，逮捕后人民檢察院仍應當對羈押的必要性進行審查。這一規定，保證人民檢察院正確行使批準逮捕權，防止錯誤逮捕[1]，防止錯押、超期羈押，保障犯罪嫌疑人、被告人的正當權利，強化人民檢察院的法律監督職責。然而，綜合評判與分析羈押的必要性，具有很多不確定性因素。羈押必要性審查與建議的采納，均帶有一定隨意性，沒有形成規范的辦案模式。羈押必要性審查作為人民檢察院的一項業務職能，審查過程、建議的理由、建議的采納率，均體現了司法辦案的質量與效率。目前，最高人民檢察院制訂了《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規定（試行）》及其實施指導意見，但是并不能成為對外監督的有效依據。因此，有必要建立統一的羈押必要性審查制度，對有無羈押必要性形成共識，才能真正彰顯該項制度的生命力。

一、人民檢察院羈押必要性審查的現實狀況

羈押必要性審查制度實施四年多來，人民檢察院依法履行監督職能，一批不需要繼續羈押的犯罪嫌疑人、被告人被釋放或變更強制措施，減少了審前羈押，保障了人權。但是在這項制度的實施過程中，還存在很多問題，制約其發展。

（一）羈押必要性審查職能部門信息來源缺乏

《刑事訴訟法》和最高人民檢察院出臺的相關制度，明確由辦案機關對應的同級人民檢察院刑事執行檢察部門（以下簡稱“執檢部門”）統一辦理羈押必要性審查案件，為了推進此項工作，羈押必要性審查率（羈押必要性審查案件占逮捕人數的比例）也被列入考核。然而，執檢部門作為職能部門，難以知悉逮捕案件的相關信息，制約其依職權主動履職。

（二）羈押必要性審查建議書的監督性不強

執檢部門開展羈押必要性審查，向辦案機關提出了建議，由辦案機關決定是否采納，不采納的說明理由。然而，實踐中，人民檢察院提出建議后，辦案機關根據有利于自身辦案需要，來決定是否變更強制措施或者釋放，而非審查建議的事實依據。同時，對人民法院決定逮捕的案件，人民檢察院很難知悉案件情況，難以開展審查，即便審查提出了建議，人民法院也難以否定自己的逮捕決定，采納人民檢察院的建議。

（三）是否應當羈押認識不一

實踐中，被告人經過羈押必要性審查已經變更強制措施的，進入審判環節后，人民法院為了防止被告人不到案，考慮保障訴訟的順利進行，對可能判處實刑的被告人一般先行決定逮捕再審判。如某基層人民檢察院對涉嫌容留賣淫罪的外省籍犯罪嫌疑人程某進行羈押必要性審查，變更了強制措施，案件提起公訴后，人民法院在通知程某送達起訴書時，將其逮捕，此時從程某被釋放到再次被羈押僅相隔5天，影響了檢察機關羈押必要性審查的嚴肅性。

二、羈押必要性審查存在問題的思考

羈押必要性審查工作的意義不言而喻，上述現象的存在，是多方面因素所致。

（一）公檢法沒有形成統一的認識

辦案機關受固有的“一捕了之”思想影響，羈押不必擔心犯罪嫌疑人、被告人因逃跑、串供等原因逃避刑罰。特別是對居住地在本轄區以外的人員，出于擔心不能及時到案的考慮而繼續羈押。同時將羈押必要性審查與是否判處緩刑相聯系，對可能判處實刑的犯罪嫌疑人、被告人，一般予以羈押；而可能判處緩刑的，則可以變更強制措施。

（二）混淆訴訟職能與監督職能

《刑事訴訟法》第93、94和95條均規定，人民檢察院、人民法院、公安機關均可以對犯罪嫌疑人、被告人釋放或者變更強制措施。公安機關、人民檢察院、人民法院根據分工負責原則，在各自負責的訴訟環節對羈押必要性進行審查，并做出變更的決定，是其法定職權，即對偵查、審查起訴、審判三個環節的羈押必要性都應當認真審查。[2]

所謂羈押必要性審查，實質指《刑事訴訟法》第93條規定的羈押必要性審查。公檢法辦案機關依職權或者依犯罪嫌疑人、被告人一方的申請直接決定變更強制措施，辦案機關在這兩種情況下行使，均有決定權，屬于訴訟職能，不屬于訴訟監督職能，不是羈押必要性審查。特別是公訴部門在審查起訴過程中，審查“對于已經逮捕的犯罪嫌疑人，無繼續羈押的必要”屬于審查起訴的內容之一，審查的結果也是公訴部門以檢察院的名義直接決定對犯罪嫌疑人變更強制措施或者釋放，不屬于羈押必要性審查的范圍。[3]

根據法律規定，辦案機關收到取保候審申請，應當在三日以內作出決定。不同意變更強制措施的，應當告知申請人，并說明不同意的理由。而對于羈押必要性審查，人民檢察院受理申請后，應在三個工作日內決定是否立案審查。對于申請人來說，兩種申請的最終目的是一致的，考慮辦案單位一般很難在三日內決定是否變更強制措施，其更愿意申請羈押必要性審查；對于辦案單位來說，受取保候審申請的嚴格規定，其更愿意走羈押必要性審查程序進行審查。因此在很多情況下，羈押必要性審查替代了取保候審。

（三）未決前羈押混同執行

被告人被判處實刑后，未決前羈押的期限應當折抵刑期，對被告人看似沒有影響。但是，減刑、假釋起始時間從交付執行之日起計算，對判處實刑的人來說，未決前的羈押會拉長其減刑、假釋的跨度；對判處緩刑或者監外執行的人來說，未決前的羈押實際延長了其關押的時間。無論案件的偵破、審查、審判需要多長時間，對犯罪嫌疑人、被告人的羈押期限卻不應當隨訴訟期限的延長而無限期的延長下去，不能使犯罪嫌疑人、被告人因訴訟期間而過多的犧牲。[4]endprint

（四）羈押必要性論證過程復雜

羈押必要性的論證，本身蘊含了對案件客觀情形，結合犯罪嫌疑人、被告人具體情形的一種符合目的正當性的主觀判斷，判斷有無羈押必要，通常要有法律規定或各種未限制因素的裁量決定。[5]有的地方嘗試公開審查制度，有的地方嘗試羈押必要性審查評估量化制度，無論何種嘗試，都在試圖讓羈押必要性論證更加充分，增強人民檢察院提出對釋放或者變更強制措施建議的說服力，提高建議的采納率。羈押必要性審查結論并非終結性的決定，只是一個訴訟監督活動。現階段刑事執行檢察隊伍力量不足，業務素質參差不齊，需要一個更為簡單易操作的證明標準。

三、規范羈押必要性審查制度的路徑

美國學者博登海默說過：“只有那些以某種具體和妥切的方式將剛性與靈活性完美結合在一起的法律制度，才是真正偉大的法律制度?！盵6]通過羈押必要性審查，需要調和刑事強制措施與犯罪嫌疑人、被告人權利之間的對抗關系，更好地保障公民個體權益。美國聯邦最高法院大法官霍姆斯在指出法律形式主義缺陷的基礎上認為，并不存在概念性實體，一個理念的意義并不在于其定義、形式以及與其他理念之間的關系，而在于它在現實世界中的后果[7]。我國羈押必要性審查起步時間比較晚，需要找到適合其發展的路徑，在保障利益各方主體的同時，維護社會的和諧穩定。

（一）厘清模糊概念

1.羈押必要性審查的主體。人民檢察院對于犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人申請變更強制措施，啟動羈押必要性審查，是一種被動監督，體現了監督的程序性和事后性。[8]羈押必要性審查的主體是人民檢察院，犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院向辦案機關提出釋放或者變更強制措施的建議。人民法院和公安機關是對逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人進行逮捕應當性審查，而非羈押必要性審查的主體。在辦案機關放棄自己的職權時，人民檢察院執檢部門通過羈押必要性審查，向辦案機關提出建議書或者建議函，由辦案機關對該建議進行審查，決定是否采納。

2.確定羈押必要性審查建議的法律地位。人民檢察院向辦案單位發出羈押必要性審查建議后，辦案單位應該對犯罪嫌疑人、被告人的社會危險性進行重新審查，還是直接審查人民檢察院建議的依據？筆者認為是后者。在考慮逮捕的社會危險性時，對“可能”、“現實危險”、“企圖”等情形的判斷需要有一定的證據、材料和理由依據支持，不能完全憑借辦案人員的主觀判斷。[9]同樣，面對人民檢察院作出的審查結論，也不能憑個人主觀判斷。在對抗的庭審模式下，變更強制措施對人民檢察院出庭支持公訴影響最大，因羈押必要性審查而使案件事實或者證據發生改變，人民檢察院將承擔訴訟不能的后果。人民檢察院在作出決定之前，聽取辦案機關的意見，開展必要的調查工作，綜合考慮變更強制措施的社會危險性。因此，羈押必要性審查建議書是人民檢察院慎重作出的，辦案單位應該對羈押必要性審查建議書的內容及證據進行審查，決定是否采納，而非重新啟動變更強制措施的程序，否則會導致人民檢察院與辦案機關重復調查，造成司法資源的浪費。

3.明確沖突的解決。確定逮捕應當性審查優先原則，人民檢察院執檢部門開展羈押必要性審查，公訴、偵監部門對逮捕的適當性進行審查。當兩者同時進行審查時，執檢部門的訴訟監督職能應當讓位于案件承辦部門的訴訟職能，中止進行羈押必要性審查，待有新的情況發生后，作為新的案件進行審查。同樣，人民法院、公安機關對逮捕的適當進行的審查時，執檢部門也應當中止羈押必要性審查。只有當有關部門未履行訴訟職能時，執檢部門才能開展羈押必要性審查。一般情況下，在偵查階段，案件的相關證據尚在收集固定中，不適宜由人民檢察院依職權開展羈押必要性審查。筆者認為，應該明確，在當事人不同意公安機關的決定時，人民檢察院可以依申請進行羈押必要性審查。

（二）暢通信息來源的渠道

通過機制建設與軟件開發，確保執檢部門及時掌握了解逮捕案件的基本情況，包括逮捕理由、案件事實與證據的變化情況等，供執檢部門開展審查工作。

1.開發軟件解決信息渠道。如江蘇省檢察機關通過軟件開發，實現了逮捕案件自動推送至刑事執行檢察平臺，并分“否決條件”、“應當條件”、“負面條件”、“正面條件”等不同情況，分別將可能窮盡的情形分列到上述四種情形之中，由電腦自動智能初審結論，提供參考。該省還自行開發軟件，與全國檢察機關統一業務應用系統相互推送信息，避免了重復勞動。

2.建立內部暢通機制，增加信息來源。筆者所在的檢察院，通過發揮公訴、偵監、未檢、執檢一體化辦案優勢，構建內部工作機制、信息互通機制，有實踐借鑒意義。一是開放權限。對執檢部門負責人開放《全國檢察機關統一業務應用系統》逮捕案件查詢權限，便于及時掌握逮捕人員基礎信息，初步了解案件證據情況、逮捕社會危險性，為告知權利、羈押必要性初審提供條件。二是反饋信息變更情況。偵查監督科、公訴局、未成年人檢察科將案件事實與證據發生變化、當事人達成和解、身體健康狀況發生變化、家庭發生重大變化等信息，及時反饋至執檢部門，由執檢部門對相關信息進行審核，開展羈押必要性審查工作。三是互通羈押必性審查初審結果。公訴部門檢察官對經手辦理的案件進行評估，需要關注可能不需要繼續羈押的相關案件信息，及時告知執檢部門依職權進行審查，提高公訴和羈押必要性審查的效率。

（三）規范證據收集審查

人民檢察院羈押必要性審查建議的說服力，來源于審查的精細化與規范化。必須注重證據的收集與固定，用事實與證據增強建議結論的合法與合理性。

1.細化調查節點。通過“四聽取”開展調查工作，全面了解犯罪嫌疑人、被告人的現實表現和犯罪情節，即：聽取犯罪嫌疑人、被告人的意見，了解其對犯罪的認識與悔改表現，是否愿意遵守取保候審的規定；聽取羈押場所管教意見，了解犯罪嫌疑人、被告人羈押期間表現，是否遵守監規監紀；聽取案件承辦人意見，了解犯罪事實認定、證據收集固定、社會危險性等情況；聽取所在社區或者家庭成員意見，了解家庭情況，對變更強制措施后的影響。endprint

2.注重審查報告質量。對照公訴案件審查報告，規范羈押必要性審查報告的制作。要求在審查報告中體現案件來源、審查過程、審查認定事實與證據、需要說明的問題、審查結論等內容，以全面反映辦案的全過程和建議結論的依據。經審查，認為無繼續羈押必要的，在向辦案單位提出變更強制措施建議的同時，將審查過程中相關材料一并移送，佐證建議的合理性，提高建議采納率。

3.適時開展公開審查。對涉案被害人眾多，或者開展羈押必要性審查會產生一定社會影響的案件，適時組織公開審查。邀請與案件沒有利害關系的人大代表、政協委員、人民監督員、律師代表等參加，向社會各界宣傳羈押必要性審查工作，增強檢務公開效果。同時，將羈押必要性審查的全過程置于外部監督之下，使審查過程和審查結果更加公開透明，提升羈押必要性審查公信力。

（四）優化考核方式推動制度規范發展

優化考核方式是推動工作高效開展的催化劑。建議在人民檢察院內部，根據逮捕人數的比例，定量確定一定數額的考核標準。通過巡查、專項工作等方式，發現應該羈押必要性審查而未立案審查的予以扣分，以此在保障規范辦案的前提下，提高辦案的積極性。同時，將開展逮捕應當性審查作為公安機關、人民法院的考核內容之一，推動公安機關、人民法院積極審查逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人強制措施的應當性。只有多方面的共同努力，才能在遵循無罪推定原則下，最大限度地保障犯罪嫌疑人、被告人的正當權益。

當然，保障犯罪嫌疑人、被告人的基本人權是一項系統工程，與司法人員對法律的理解與適用、社會的評價等因素相關。人民檢察院在開展羈押必要性審查中，還應當平衡利害關系人、辦案機關的利益，不能影響刑事訴訟活動的順利進行，也不能影響證據的收集，力求懲罰犯罪與保障人權兩者之間的平衡，決不能以犧牲被害人和公共利益來實現對犯罪嫌疑人的人權保障，也不能犧牲法律的公平正義來換取司法的效率。

注釋：

[1]參見陳瑞華：《未決羈押制度的實證研究》，北京大學出版社2004版，第142頁。

[2]參見[美]E·博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2004年版，第424頁。

[3]參見[美]理查德·A·波斯納：《法理學問題》，蘇力譯，中國政法大學出版社2002年版，第20-21頁。

[4]陳瑞華：《超期羈押法律問題分析》，載《人民檢察》2000年第9期。

[5]袁其國：《〈人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規定（試行）〉解讀》，載《人民檢察》2016年第5期。

[6]參見陸而起：《論羈押“必要性”》，載《福建公安高等專科學校學報》2005年第2期。

[7]李國明、晏向華：《論檢察機關法律監督權的法理和現實基礎》，載《當代法學》2011年第6期。

[8]孫謙主編：《〈人民檢察院刑事訴訟規則（試行）〉的理解與適用》，中國檢察出版社2012 年版，第238 頁。endprint