建立有中國(guó)特色的反恐預(yù)警機(jī)制

陳晨

摘 要：我國(guó)同世界上很多國(guó)家一樣面臨著恐怖襲擊的危險(xiǎn)，與其在危險(xiǎn)之中打擊恐怖主義，亦或在創(chuàng)作之后痛定思痛，不如建立有效的恐怖活動(dòng)預(yù)警機(jī)制來(lái)防范危害的發(fā)生，并有效制約恐怖主義的發(fā)展，建立中國(guó)特色的反恐預(yù)警機(jī)制即為上上策。就我國(guó)在建立該機(jī)制方面的需求、問(wèn)題及探索，文章進(jìn)行了相關(guān)的闡述與分析。從預(yù)警的前提入手，情報(bào)的地位被提升上來(lái)，但更重要的是如何匯總與分析、利用情報(bào)，過(guò)濾出可操作的情報(bào)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)開(kāi)源信息——預(yù)警信息的轉(zhuǎn)化；對(duì)反恐中的組織構(gòu)建與國(guó)際合作，著力點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在協(xié)調(diào)效率有序上，不僅如此，文章還對(duì)構(gòu)成預(yù)警機(jī)制中我國(guó)需要重視的方面給予了點(diǎn)睛。

關(guān)鍵詞：恐怖主義犯罪 反恐 預(yù)警 機(jī)制

根據(jù)2016年最新的研究信息，近年來(lái)，我國(guó)推進(jìn)境外清源，開(kāi)展嚴(yán)打暴恐專項(xiàng)行動(dòng)，強(qiáng)化社會(huì)面整體防控，基本掌握了反恐斗爭(zhēng)主動(dòng)權(quán)。同時(shí)，受國(guó)際恐怖主義進(jìn)入新一輪活躍期影響，我國(guó)面臨的恐怖風(fēng)險(xiǎn)上升。22017年的中央政法工作會(huì)議上，更加提出了要重點(diǎn)做好反對(duì)暴力恐怖風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、防控工作，切實(shí)提高維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定工作的預(yù)見(jiàn)性、前瞻性。又一次將預(yù)防機(jī)制提到首要位置。面對(duì)這一新形勢(shì)，我國(guó)必須建立立體化、社會(huì)化、信息化的反恐監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，有效防范恐怖活動(dòng)帶來(lái)的危險(xiǎn)，從根本上扼制恐怖主義在我國(guó)的蔓延。

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。在國(guó)際范圍看，現(xiàn)在比較猖獗的恐怖組織是ISIS集團(tuán)（“伊斯蘭國(guó)”），這一組織曾經(jīng)在法國(guó)、美國(guó)等多個(gè)國(guó)家制造恐怖事件；在國(guó)內(nèi)范圍看，我國(guó)主要需要面對(duì)的是“東突”勢(shì)力，為了分裂和控制新疆，他們一直伺機(jī)而動(dòng)，針對(duì)平民進(jìn)行多次恐怖襲擊。本文從以下三個(gè)方面對(duì)反恐預(yù)警系統(tǒng)進(jìn)行分析：

一、反恐預(yù)警系統(tǒng)的需求分析

在全球反恐這張大網(wǎng)里，每一個(gè)情報(bào)員都是這個(gè)大網(wǎng)的一個(gè)終端，而分析與處理系統(tǒng)是中樞機(jī)構(gòu)，在反恐這個(gè)過(guò)程中，既需要有情報(bào)員，又需要有中樞系統(tǒng)，這就要求我們?cè)诤迫鐭熀５男畔⒗锒ㄎ粚?duì)尋找恐怖分子起關(guān)鍵作用的產(chǎn)品。現(xiàn)在美國(guó)情報(bào)界的成員共有16家，除了中情局之外，其他15家機(jī)構(gòu)分別隸屬于國(guó)防部、國(guó)土安全部、能源部、司法部和國(guó)務(wù)院，隸屬于軍方（國(guó)防部）的情報(bào)機(jī)構(gòu)更是有6家之多，其中更包括赫赫有名的國(guó)家安全局（NSA）。美國(guó)“9·11”事件之前，這些機(jī)構(gòu)獲得的情報(bào)呈碎片化形態(tài)，分析機(jī)構(gòu)也是與其他機(jī)構(gòu)平級(jí)，得出來(lái)的判斷不夠全面，因此貽誤了預(yù)先警報(bào)、防止這場(chǎng)災(zāi)難的戰(zhàn)機(jī)。這都提醒我們?cè)谛聲r(shí)期反恐戰(zhàn)爭(zhēng)中必須打早、打快，實(shí)現(xiàn)預(yù)警機(jī)制的提前介入。

（一） 情報(bào)的收集是反恐斗爭(zhēng)的必備

為了提高情報(bào)利用的效率和分析的準(zhǔn)確性，有必要對(duì)其進(jìn)行共享，尤其要注意對(duì)開(kāi)源情報(bào)的處理，美國(guó)中情局就設(shè)立了“公開(kāi)來(lái)源中心 （OSC， Open Source Center）”專門(mén)負(fù)責(zé)搜集公開(kāi)情報(bào)信息，并且對(duì)其進(jìn)行分析加工。情報(bào)是預(yù)警做出的基礎(chǔ)，缺少了情報(bào)，首先是無(wú)法對(duì)社會(huì)中出現(xiàn)的恐怖情況以及時(shí)的了解，同時(shí)也無(wú)法客觀地進(jìn)行分析研判，即使有恐怖活動(dòng)的前期征兆等信息，也不能對(duì)這些作出一個(gè)明確的活動(dòng)時(shí)間和行動(dòng)模式的預(yù)警，所以，情報(bào)的收集是進(jìn)行反恐預(yù)警的第一個(gè)前提要件。

（二）社會(huì)層面的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)是聯(lián)動(dòng)的前提

除了情報(bào)工作以外，社會(huì)面上的嚴(yán)密控制，也是在情報(bào)顯示有襲擊可能時(shí)，提早開(kāi)展各部門(mén)聯(lián)合行動(dòng)的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這里，出于對(duì)恐怖活動(dòng)各組成要素的考慮，基于恐怖分子在襲擊發(fā)生之前要調(diào)動(dòng)人力、物力、財(cái)力，公安機(jī)關(guān)、安全機(jī)關(guān)等國(guó)家部門(mén)要聯(lián)合金融、海關(guān)等部門(mén)一起將相關(guān)信息監(jiān)測(cè)起來(lái)，注意實(shí)時(shí)與移動(dòng)相配合，既重視靜態(tài)信息的收集，又不遺漏動(dòng)態(tài)資源的不規(guī)則反應(yīng)。同時(shí)，針對(duì)目前網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的泛濫，也要發(fā)揮網(wǎng)監(jiān)部門(mén)的作用，對(duì)網(wǎng)絡(luò)上的異常情況進(jìn)行及時(shí)的跟進(jìn)與監(jiān)控。

（三）協(xié)調(diào)的部門(mén)設(shè)置是高效建制的條件

如前所述，情報(bào)是預(yù)警機(jī)制里不可缺少的，而情報(bào)又分為技術(shù)情報(bào)與人工情報(bào)。無(wú)論是技術(shù)情報(bào)還是人工情報(bào)，都需要專業(yè)的分析人員去消化其體現(xiàn)出來(lái)的信息，這些專業(yè)人員來(lái)自不同的組織部門(mén)，均隸屬于不同的組織領(lǐng)導(dǎo)，如果沒(méi)有一個(gè)協(xié)調(diào)、有序的預(yù)警機(jī)構(gòu)體系，則無(wú)論什么樣的情報(bào)也難以發(fā)揮作用，這就要求有一個(gè)反恐組織體系，該體系必須分工明確、協(xié)作配合并統(tǒng)一隸屬一個(gè)更高級(jí)別的組織，來(lái)為各部門(mén)收集的情報(bào)來(lái)進(jìn)行進(jìn)一步的研究和推演。

二、我國(guó)反恐預(yù)警體系存在的問(wèn)題

（一）情報(bào)的處理工作受現(xiàn)有體制的嚴(yán)重制約

建立反恐預(yù)警機(jī)制的第一步就是要有準(zhǔn)確可靠的情報(bào)，然后對(duì)情報(bào)進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，我國(guó)現(xiàn)存的情報(bào)收集系統(tǒng)是聯(lián)合國(guó)安、公安、金融、海關(guān)及武警等部門(mén)進(jìn)行的，這些分部門(mén)直屬上一級(jí)部門(mén)。那么，在數(shù)據(jù)收集方面，各分部門(mén)之間是平級(jí)的，因此會(huì)由于沒(méi)有一個(gè)情報(bào)匯總部門(mén)，而使得整個(gè)信息的利用是不平衡、不充分甚至不全面的。這個(gè)中間，或曰協(xié)調(diào)部門(mén)的缺失，是目前世界各國(guó)反恐部門(mén)在設(shè)置上一個(gè)普遍存在的弊端。因?yàn)檫@個(gè)部門(mén)，既不能與其他部門(mén)平級(jí)，又不能僅僅是一個(gè)單純的數(shù)據(jù)處理中心，還要有一定研判功能，所以，在設(shè)置上還沒(méi)有很好的定位。美國(guó)在“9·11”事件后成立了國(guó)家情報(bào)總監(jiān)，來(lái)代替之前的中央情報(bào)總監(jiān)，對(duì)相關(guān)情報(bào)進(jìn)行有組織的研究與判斷。

從世界范圍來(lái)看，當(dāng)前許多國(guó)家都針對(duì)反恐情報(bào)建立了自己專門(mén)的部門(mén)體系，以應(yīng)對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的各種恐怖事件，從而維護(hù)本國(guó)的安全與利益。雖然在“9·11”事件后，與全球其他國(guó)家一樣，我國(guó)也建立了反恐指揮體系，但與其他國(guó)家相比，我國(guó)的反恐預(yù)警體系并未真正實(shí)現(xiàn)全方位、立體化。在組織構(gòu)造上，該體系由國(guó)家反恐怖工作協(xié)調(diào)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由包括外交部、公安部、國(guó)家安全部、武警等部門(mén)組成。但在反恐職責(zé)上，各部門(mén)分工不夠清晰，機(jī)構(gòu)之間的合作機(jī)制缺乏多元的溝通渠道，主次不清，沒(méi)有凸顯情報(bào)及預(yù)警的重要作用。這一組織體制難以適應(yīng)當(dāng)前日益迫切的反恐需要，且我國(guó)在恐怖事件的預(yù)警與偵測(cè)方面仍然沿用傳統(tǒng)的情報(bào)工作手段，因此難以應(yīng)對(duì)迅猛發(fā)展的恐怖活動(dòng)的威脅。endprint

（二） 大數(shù)據(jù)的應(yīng)用范圍還沒(méi)有深入涉及

反恐情報(bào)的質(zhì)量直接影響反恐行動(dòng)的精準(zhǔn)性，反恐信息的分析加工也決定了各種打擊措施的有效性。但是從目前的情況來(lái)看，由于我國(guó)的反恐?jǐn)?shù)據(jù)分散在公安、武警等各個(gè)部門(mén)，即使是對(duì)同一事件的信息收集也會(huì)存在差別，因此沒(méi)有建立統(tǒng)一的、相關(guān)的數(shù)據(jù)庫(kù)。其主要原因在于部門(mén)之間的協(xié)調(diào)力度不強(qiáng)，所用技術(shù)存在差異，這些因素將會(huì)直接影響反恐的效率。

在情報(bào)分析方面，專業(yè)的情報(bào)人員較少，技術(shù)層面的情報(bào)人員更少，特別是極其缺乏開(kāi)源情報(bào)的監(jiān)測(cè)與預(yù)警。在各國(guó)都呼吁建立民間智庫(kù)的呼聲中，因此才有了打擊毒品犯罪的“朝陽(yáng)群眾”，群防群治，當(dāng)然包括反恐的“西城大媽”等民間力量。在西城區(qū)，群防群治力量超七成是社區(qū)大媽，僅2015年，北京“西城大媽”就發(fā)現(xiàn)72條涉恐信息。但對(duì)這些情報(bào)來(lái)源，有時(shí)很難分辨真假。據(jù)報(bào)道，2015年12月26日，福州市公安局110報(bào)警服務(wù)臺(tái)接群眾報(bào)稱：福州火車站南廣場(chǎng)很多樹(shù)的地方，有人放置炸彈。接報(bào)后，指揮中心立即啟動(dòng)應(yīng)急處置預(yù)案，指令反恐支隊(duì)等部門(mén)開(kāi)展長(zhǎng)達(dá)3個(gè)多小時(shí)的緊張排查，結(jié)果未發(fā)現(xiàn)可疑涉爆物品。這突出反映了接警人員缺乏對(duì)信息的分析處理機(jī)制，可想而知，如果是大量出現(xiàn)這樣的情況，沒(méi)有一定的信息確認(rèn)機(jī)制的前提下，公安部門(mén)將浪費(fèi)大量的人力、物力，疲于應(yīng)對(duì)。

（三）缺少日常監(jiān)測(cè)專門(mén)人員引發(fā)反恐漏洞

隨著社會(huì)的發(fā)展，人員在各地的交流速度與人們之間的溝通方式都呈幾何倍的增長(zhǎng)，強(qiáng)大的互聯(lián)網(wǎng)其雙刃劍的面目也使得反恐工作的難度加大。人們的交流方式，從以前的電話、信件，到現(xiàn)在的手機(jī)、微信、微博、電子郵件，網(wǎng)絡(luò)上更有眾多的聊天室、論壇出現(xiàn)，特別是在恐怖分子轉(zhuǎn)變了存在形式后，網(wǎng)絡(luò)恐怖主義以其對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的攻擊、利用互聯(lián)網(wǎng)散布恐怖信息以及通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行恐怖活動(dòng)的聯(lián)絡(luò)和組織。對(duì)此，美國(guó)成立“跨部門(mén)反網(wǎng)絡(luò)暴力激進(jìn)化工作組”，法國(guó)成立反恐網(wǎng)絡(luò)部門(mén)，英國(guó)組建“反恐互聯(lián)網(wǎng)舉證部門(mén)”和“臉譜部隊(duì)”，德國(guó)設(shè)立“網(wǎng)絡(luò)巡警”，并成立“安全領(lǐng)域信息中央辦公室”負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義行動(dòng)的技術(shù)方案和戰(zhàn)略，其中部門(mén)工具用于暗網(wǎng)調(diào)查。歐洲刑警組織創(chuàng)辦“互聯(lián)網(wǎng)舉報(bào)部”，在社交網(wǎng)站上確定、標(biāo)注及刪除恐怖及極端內(nèi)容。而我國(guó)沒(méi)有相應(yīng)的部門(mén)，其職能還保留在網(wǎng)監(jiān)部門(mén)，沒(méi)有與反恐相結(jié)合，在世界范圍內(nèi)還沒(méi)有對(duì)恐怖主義進(jìn)行統(tǒng)一界定的狀況下，網(wǎng)監(jiān)部門(mén)怎么能獨(dú)立地完成網(wǎng)絡(luò)反恐的任務(wù)呢？

反恐過(guò)程中，對(duì)恐怖組織的日常監(jiān)測(cè)顯得尤為重要，通過(guò)監(jiān)測(cè)可以發(fā)現(xiàn)一些可疑的信息，即時(shí)地傳送給有關(guān)部門(mén)，提早做好預(yù)警與防范準(zhǔn)備，預(yù)防與打擊各種恐怖活動(dòng)。反恐不僅需要信息，而且需要高質(zhì)量的有用信息提供給相關(guān)的部門(mén)，才能真正做出科學(xué)決策。情報(bào)監(jiān)測(cè)的斷檔將會(huì)導(dǎo)致預(yù)測(cè)的不準(zhǔn)確，當(dāng)這些情報(bào)發(fā)布后也會(huì)引起社會(huì)民眾的恐慌，從而影響人們的正常生活。

三、 構(gòu)建中國(guó)特色反恐情報(bào)預(yù)警體系的探索

在組織機(jī)構(gòu)方面，為加強(qiáng)國(guó)際合作，成立了上海合作組織，自成立以來(lái)，在反恐領(lǐng)域的邊界互信和多邊磋商逐步進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性的合作階段，從交換情報(bào)信息、開(kāi)展司法合作到聯(lián)合反恐演習(xí)，不僅密切了成員國(guó)在反恐上的合作關(guān)系，而且擴(kuò)大了國(guó)際影響力，逐漸成為擁有較高威望的區(qū)域機(jī)制。它先后確立了元首理事會(huì)、政府首腦理事會(huì)、各部長(zhǎng)會(huì)晤機(jī)制、協(xié)調(diào)員理事會(huì)等，建立了兩個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)：秘書(shū)處和地區(qū)反恐機(jī)構(gòu)（烏茲別克斯坦首都塔什干），并締結(jié)了包括《上海合作組織憲章》、《上海公約》在內(nèi)的條約，為聯(lián)合打擊恐怖主義奠定了法律基礎(chǔ)。

在法律法規(guī)與國(guó)際互接方面，國(guó)際社會(huì)在首次制定《防恐公約》以后， 先后在一系列國(guó)際公約中增設(shè)相應(yīng)的反恐怖主義罪行內(nèi)容， 諸如1970年在荷蘭海牙簽署的《關(guān)于制止非法劫持航空器的公約》、1973年在美國(guó)紐約訂立的《關(guān)于防止和懲處侵害應(yīng)受國(guó)際保護(hù)人員包括外交代表的罪行的公約》、1979年在美國(guó)紐約訂立的《反對(duì)劫持人質(zhì)國(guó)際公約》等等。在中國(guó)的倡導(dǎo)下，第68屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)第四次評(píng)審并通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)全球反恐戰(zhàn)略》首次寫(xiě)入打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的內(nèi)容。中國(guó)2015年推動(dòng)上合組織在廈門(mén)舉行首次網(wǎng)絡(luò)反恐演習(xí)，在“全球反恐論壇”框架下成功在北京舉辦兩次打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義國(guó)際研討會(huì)，為防范和打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義提供有效平臺(tái)，促使國(guó)際合作的形成。

而中國(guó)的反恐法律體系也在逐步形成中。它包括《憲法》、《反恐怖主義法》以及其他與反恐有關(guān)的法律。2016年1月1日起施行的《反恐怖主義法》是我國(guó)反恐活動(dòng)的直接法律依據(jù)。該法明確，國(guó)家反對(duì)一切形式的恐怖主義，依法取締恐怖活動(dòng)組織，對(duì)任何組織、策劃、準(zhǔn)備實(shí)施、實(shí)施恐怖活動(dòng)，宣揚(yáng)恐怖主義，煽動(dòng)實(shí)施恐怖活動(dòng)，組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加恐怖活動(dòng)組織，為恐怖活動(dòng)提供幫助的，依法追究法律責(zé)任。國(guó)家不向任何恐怖活動(dòng)組織和人員作出妥協(xié)，不向任何恐怖活動(dòng)人員提供庇護(hù)或者給予難民地位。

四、結(jié)論

恐怖主義在當(dāng)今世界愈演愈烈，各種控制與打擊手段層出不窮，而反恐的第一步，反恐預(yù)警機(jī)制在我國(guó)才剛剛起步，構(gòu)建預(yù)警機(jī)制還存在不少需要完善的地方，尤其是反恐法律法規(guī)的制定，需要借鑒國(guó)際相關(guān)做法的地方不多，這就需要我們?cè)诖驌艨植乐髁x的實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，汲取教訓(xùn)，升華為法條，來(lái)指導(dǎo)未來(lái)的反恐活動(dòng)。

注釋：

[1]參見(jiàn)孟建柱：《2016年中央政法工作會(huì)議上的講話》，http：//www.chinanews.com/gn/2016/01-23/7729502.shtml，訪問(wèn)日期：2017年9月16日。endprint