議港口建設費征收*

盛進路 張寶清 王騰騰 何含笑

議港口建設費征收*

盛進路 張寶清 王騰騰 何含笑

面對國家減稅降費的大方向和航運經濟低迷的狀況，針對當前社會對海事管理部門征收港口建設費的負面議論，分析港口建設費征收的歷史、作用，在比較其他交通運輸方式費用征收情況的基礎上，探討海事管理部門征收港口建設費的必要性和合理性，并就如何減少社會對征收港口建設費的誤解提出對策和建議。

港口建設費；減稅降費；水運發展基金；海事管理

一、引言

港口建設費作為一項由國務院批準征收的專項政府性基金，對我國水運事業發展意義重大。[1]港口建設費征收始于20世紀80年代，30多年來，港口建設費為我國水運建設和發展籌集了大量資金，直接為水運基礎設施、安全監管設施和救助設施的建設提供了必要的資金投入[2]，同時也引導了大量社會資金投向水運建設，發揮了行業管理的調控作用，促進了沿海港口公共基礎設施和大江大河航道、水運安全和救助等支持保障系統的建設。但是近年來航運經濟持續低迷，據統計，2017年中國航運景氣指數仍處于不景氣區間[3]，航運市場、港口企業面臨嚴峻的挑戰，社會各界對海事管理部門征收港口建設費的負面議論不斷。港口建設費從字面上易引起公眾誤解，導致大眾認為港口建設費的作用只局限于建設港口。港口建設費能否適應今天港口發展的需求面臨著新的“交叉口”。在國家大力實施減稅降費、降低企業稅費負擔的大背景下[4]，本文在分析港口建設費征收的歷史、作用以及與其他費收情況比較的基礎上，探討海事管理部門征收港口建設費的必要性和合理性，以期為當下港口建設費征收提供一個全新的理論視角。

二、港口建設費征收的歷史沿革

隨著中國經濟以及航運事業的迅猛發展，港口建設費征收政策先后經過了幾次大的調整。為了滿足由于經濟快速增長而帶來的其他諸多方面的需求，港建費于1986年起開始試征收，目的是加強港口建設。[5]在2011年10月1日海事機構接管港建費征收以前，其使用主要由國家委托交通部根據資金存入情況和我國港口長期發展戰略，分年提出安排方案，經國家計委綜合平衡后，分別納入國家基本建設和更新改造投資計劃，然后由各港口建設單位執行。

1985年國務院發布《港口建設費征收辦法》，在經過8年試運行后，1993年4月30日，經國務院批準，交通部、國家計委、財政部和國家物價局聯合發出《關于擴大港口建設費征收范圍、提高征收標準及開征水運客貨運附加費的通知》，要求從當年7月1日起，港口建設費征收范圍擴大到全部對外開放口岸的港口，所收費用全部用于水運基礎設施建設。同年5月25日，交通部和財政部發布《港口建設費征收辦法實施細則》及《水運客貨運附加費征收辦法》，對收費標準和征收辦法等做出具體規定。由交通部批準的開放口岸港口所在地的港務局（或相應管理機構）為港口建設費的代征單位，港口建設費全額上繳，經交通部安排再將其中20%～50%返還港口企業，余下部分由交通部統籌安排使用。

隨著時代的發展，航運事業對于國家發展的推動作用日益突顯。為了扭轉港建費收入增速遠低于貨物吞吐量增速的現象，也為了加快我國港口基礎設施建設以適應經濟發展的需要，2011年6月經國務院批準，財政部、交通運輸部聯合頒布了新《港口建設費征收使用管理辦法》，本次調整范圍最廣，力度大，效果也明顯。[6]2016年初，財政部、交通運輸部聯合發布《關于完善港口建設費征收政策有關問題的通知》，新規于4月1日起執行。發展到今天，為清楚說明征收的背景、政策、內容和作用，通過流程圖的形式整理出到目前為止我國征收港口建設費歷經的四個階段，如圖1所示。

圖1 港口建設費征收歷史沿革

三、港口建設費征收的作用以及與其他交通運輸方式費收情況的比較

1.港口建設費征收的作用

社會公眾之所以對海事部門征收港口建設費產生很多負面議論，究其原因，是港口建設費這一名詞容易令人產生誤解。單純從字面意思上看，確實很容易讓人聯想到征收港口建設費的作用就是在建設港口，這也是港口建設費未來需要改進和發展的地方。如果把港口建設費征收的作用看成是一個復雜的網絡系統，根據整個系統內部組成要素互為因果的反饋機制，可通過港口建設費征收與水運經濟的發展描繪出具有正負（﹢/－）反饋的整體效益因果關系圖，從而揭示出港口建設費征收和水運經濟以及地方政府之間的相互影響、共同工作的關系，由此可反映出港口建設費征收的作用，如圖2所示。

由圖2可見，港口建設費的征收確實募集了大量港口建設資金，推動了港口基礎設施建設，完善了航運支撐保障體系[7]。關系圖同時可反映出各環節之間的相互影響，這也有助于海事管理部門對航運運輸系統中的關鍵節點進行把控。

圖2 港口建設費征收效益因果關系圖

2.與其他交通運輸方式費收情況比較分析

為了更直觀、更方便地比較港口建設費與其他交通運輸方式費收情況，筆者從起征時間、征收主體、征收客體、征收背景、含義和作用六個方面出發，探究了港口建設費與鐵路建設基金、鐵路發展基金、機場建設費、民航發展基金的異同，如表1所示。

由表1可見，隨著我國經濟社會轉型、政府職能的轉變，已有的鐵路建設基金和機場建設費難以滿足未來發展的要求，在2012年被分別改為鐵路發展基金和民航發展基金。基金的設立對于創新投融資體制、吸引社會資金、擴大補貼范圍、促進行業轉型具有十分重要的意義[8]，從“建設”到“發展”會使民航和鐵路朝著更加健康的方向發展。對于港口建設費而言，現有機制暴露出來的弊端對于水運事業的發展會產生負向效應，如果將港口建設費改為水運發展基金，這不僅僅是名稱變化，也是市場經濟發展和政府職能轉變的要求，將更符合水路運輸當前和未來的發展要求。

四、海事管理部門征收港口建設費的合理性和必要性分析

（1）從港口建設費征收的合法性角度來看，首先應該明確港口建設費是一項政府性基金，行政機關征收港口建設費屬于行政征收行為，行政征收是港口建設費的唯一來源渠道；其次，從征收依據、征收行為、征收程序三方面來看，不可否認的事實是由國家投資興建的沿海或內河主要港口，隸屬于中央或中央與地方雙重領導，屬于國有資產，海事管理部門征收港口建設費是合法的，而且在國務院公布的相關文件中，如財綜〔2011〕29號、財綜〔2011〕100號、財綜〔2012〕40號、財稅〔2015〕131號都進行了相關解讀和規定；最后，從國外來看，國際上對港口興建以及港口基礎設施維護的支出，大多采用征收港口稅費的方式[9]。港口建設費作為整個海事規費的主體，其征收存在合理性。

（2）從港口建設費征收的作用看，港口建設費的征收對水運經濟及地方政府產生了重要的影響。在水運經濟方面，受益于國際貿易活動增加、新興經濟體增長、國家降稅減費大背景，2017年我國港口業務量呈現中高速增長態勢，征收港口建設費也將會間接促進包括港口航運業在內的水運經濟的發展，尤其是在這樣的大背景下可以為港口市場創造一個公平公正的競爭環境；在地方政府方面，港口建設費主要用于地方相關水運公共基礎設施及其系統建設，會吸引更多的投資，推動地方經濟又好又快發展。雖然中國在港口建設數量、規模和貨物吞吐量方面已經躋身世界大國行列，但是與其他發達國家相比還存在較大差距，新建港口、配套設施、維護等都離不開大量資金的支持，政府作為公共管理事務的主體應該通過合法手段籌集資金。加強港口建設資金籌措，彌補國家財力不足的局面，需要繼續通過更加合理、合法的港口建設費征收工作去實現。

表1 港口建設費與其他交通運輸方式費收比較

（3）從港口建設費征收未來發展方向的角度看，在市場經濟條件下，任何單位和個人都應合理合法地有償使用國家自然資源。建議更改現有稱謂，可將港口建設費改為水運發展基金。設立水運發展基金絕非只是為了緩解港口建設的資金之“渴”，更為重要的是作為一種水運新型基金，它的發展成熟將會帶來一系列制度性、管理性、組織性、市場性創新，在多種創新相互交融的前提下，水運發展基金未來發展前景可期。征收港口建設費不僅是在建設碼頭、港口，還將從港口建設擴大至用于促進航運業發展方式轉變和調整產業結構。水運發展基金將助推航運業轉型升級，更符合當前和未來的發展要求，對于支持水運事業發展具有重要的現實意義。

五、關于減少社會對港口建設費征收工作誤解的對策和建議

1.政府完善政策、輿論正確引導以及征管信息公開

通常來說，了解是消除誤解最好的辦法，消除誤解才能贏得理解和尊重。政府要對港口建設費征收使用的相關政策進行完善，制定港口建設費征收使用的短、中、長期目標，并適時征求社會意見，真正實現港口建設費 “來源于民、服務于民”的核心理念；同時也要發揮輿論的作用，借助現代化的綜合信息平臺，對港口建設費征收使用過程中出現的問題進行通知、獎罰、報道，讓人們及時了解國家相關政策和征收信息。財政部和交通運輸部應該公布有關港口建設費使用情況的信息，并說明收取依據和具體使用情況，在老百姓關心的“錢從哪里來，錢到哪里去”上面下工夫，并且力求全國“一盤棋”，全國所有的港口不分國有、私有、地方統一收費標準，共同征收。

2.海事管理部門探索一整套更為有效合理的港口建設費征收管理機制

這就要求海事管理部門在港口建設費相關征收流程、現場稽查工作、代收單位管理、票據及資金管理、工作績效考評、廉政風險規避、信息化建設、減免緩征征管工作八個方面進行設置和完善，在國家宏觀政策下，只有自身架構合理才能為港口建設費征收的開展打下穩定的基礎。

3.將港口建設費更名為水運發展基金，與其他交通運輸方式的征收名稱保持一致

水運發展基金不是港口建設費的翻版，也不是升級版，更不是山寨版，它是一個全新的、中長期規劃。同時國家出臺適合其名稱的新政策，突出其“新”的方面，在收費對象、標準、用途、范圍、運營方式等方面進行完善。新規也要最大程度地滿足各方利益，遵循“建設為先、發展為主、市場調控”的原則。在供給側結構性改革關鍵之年和國家減稅降費的大背景下，設立水運發展基金意義巨大。

[1]狄光明.港口建設費征收對水運經濟及地方政府影響機理研究[J].技術與市場,2017(7):398-399.

[2]楊永松.港口建設費的調整對中國航運業影響及其對策的研究[D].武漢:武漢理工大學,2012.

[3]周德全.中國航運企業景氣狀況分析與預測(2017年第二季度)[J].水運管理,2017(7):36-37.

[4]計利群.降低企業成本視角的港口建設費征收思考[J].中國財政,2017(7):37-39.

[5]盟巖.港口建設費該何去何從?[J].中國港口,2016(3):3.

[6]財政部.交通運輸部關于印發《港口建設費征收使用管理辦法》的通知[J].交通財會,2011(9):92-95.

[7]邱曉峰.港口建設費征收對水運經濟及地方政府的影響[J].技術與市場,2016(6):369+371.

[8]田開友.政府性基金設立的合法性困境及其出路研究:基于26個政府性基金設立依據的實證分析[J].湖南科技大學學報(社會科學版),2017(1):107-109.

[9]HU Jun,ZHANG Mu,HUANG Xiang.Research on the Ecological Conflict between Coastal Wetland and Port Construction—A Case Study of the Meizhou Gulf[J].Low Carbon Economy,2014.

10.16176/j.cnki.21-1284.2017.12.009

重慶市教委科學技術研究項目（KJ1600509）；國家海事局2017科技項目（SW2017055）

盛進路（1976—），男，重慶交通大學交通運輸學院，副教授。

張寶清（1992—），男，重慶交通大學交通運輸學院，碩士研究生。

王騰騰（1994—），女，重慶交通大學交通運輸學院，碩士研究生。

何含笑（1993—），女，重慶交通大學交通運輸學院，碩士研究生。