公路建設項目中PPP模式的應用

中鐵隧道集團有限公司 李飛

公路建設項目中PPP模式的應用

中鐵隧道集團有限公司 李飛

改革開放以來，隨著公路建設發展速度的加快，對資金的需求量也在不斷上漲，老舊的集資方式已經不能順應現代公路建設的發展趨勢。PPP模式雖然在對社會資本投入的吸收方面很有成效，但其自身也有少許的不足。基于此，本文以公路建設發展中產生的PPP模式目前的狀況為基礎，提出其中存在的不足，并對怎么彌補解決不足以及如何更好地運用PPP模式展開研究討論。

公路建設項目 PPP模式 特許經營權

我國基礎設施建設中最基本的就是公路建設。傳統的形式基本是由政府出資，政府管理，政府建設的，但是這種方式已經不再適合行業目前的發展情形。因現在的建設成本一直在上漲，而資金也是一個很大的缺口，所以積極有效地擴寬集資的途徑才能確保公路建設的順利進行，現今的PPP模式因其對固有集資途徑的改變和融資的有效性而被普遍關注。

一、PPP模式的概述

“Public-Private-Partnership”就是PPP模式，即政府和企業二者之間的某種互助配合方式，PPP模式多用在公共項目的建設，尤其是資金投入多、風險高的項目。PPP集資的方式方法在使用的時候，涉及到的個人或是企業會在工程開工的前期就和政府部門簽好合同，還會積極參與到項目整個建設過程，如建設項目前期的調查研究、詳細的建設步驟、運營以及建設完成后的維護保養等。PPP模式的特殊結構框架見下圖1。

圖1 PPP模式結構

二、公路建設應用PPP模式的必要性

(一)拓展融資渠道，減輕政府財政壓力

當前，公路建設需要資金有近一半是地方財政出的，隨著集資方式的改變和渠道的整頓，使得地方政府籌集資金越來越困難，但是需要資金的數量卻在上漲，據不完全統計，到2020年我國公路建設的資金需求就會上漲到6000億元。十三五規劃期間，平均一年的公路建設資金需要3～4千億元，公路保養費用約為6～7百億元。這么大數額的資金投入，若全部由政府出，那政府的財政壓力會越來越大。然而，PPP模式卻能吸引社會資金的投入，既能不讓政府財政受到重壓，還能改變政府職能、增強政府的監督職能。

(二)提高項目運作效率

從一個角度來說，PPP模式能夠促進政府和企業的互幫互助，推進兩方的風險同擔、利益共享。企業和政府都有各自的優點，雙方可以在PPP模式的推動下更好地發揮長處，在滿足建設資本需要和社會資本盈利的前提下，讓社會效益盡可能地最大。另外一個角度，PPP模式能很好地使用市場機制，這樣能有效提升經營效率減少管理成本。政府可以將項目的建設、維修、運營這些交給項目公司全權負責；而項目公司在已有經驗技術的基礎上引進學習新的管理方法技術，幫助建設成本的降低、提升經營的成果，將公共基礎設施做的更好。

三、公路建設PPP模式的發展現狀

(一)國有資產的管理問題未解決

我國的公路一直都是收費的，而如何認定及保全國有資產是收費公路產生特別是有公路權益轉變的事情以來的最重要問題。最開始，人們認為收費權利的轉讓價格大于公路建設需要的資金。2008年頒布的《收費公路權益轉讓辦法》中有明確的規定：收費權必須使用收益現值法來評估，這樣的規定開始體現收費公路特許經管權的概念。收費公路管理的主要問題之一就是國有資產的保護和監督管理，這個問題若不能得到很好的處理，PPP模式中的社會資金將很難融入到收費公路建設。

(二)收益難以保障

公路建設項目已經過了盈利的時機，公路建設還要受到周期、投資額、建設環境的約束，這樣，公路的盈利能力就會產生很大的差別。總的來說，公路的盈利能力與其所處的位置、所具有的經濟效益是成正比的。PPP模式的項目大多數又是不能獲得較多車購稅支持的經營性的收費公路，而收費公路的建設資金中又屬中央的車購稅資金占比最大，所以如果車購稅資金不能及時投入到收費公路的建設中，PPP模式提倡的“以合理的財政補貼、定價等等收益所達成的規則來保證投資者獲得長久的穩定收益”模式就不可能實現。

(三)體制不完善，仍由政府主導

收費公路基本分成市場化運作的經營性的和政府主導還貸的兩種。經營性的收費公路通過合法的經濟組織幫助建設，政府還貸的收費公路則是交通運輸主管部門向個人及企業籌資或是貸款來幫助建設的。以前出于管理方便的考慮，通常都是使用政府還貸建設收費公路的方式，這種方式建成的收費公路約占80%，這對社會資金使用PPP模式參與到公路建設是一個很大的阻礙。

四、公路建設PPP模式的應用建議

(一)建立有效的激勵機制

公路建設帶來的經濟收入、涉及的建設環境以及吸收社會資本的水平各有不同，也存在很大差別。公路的級別和其產生的經濟效益是成正比的，但公路是基礎設施，體現更多的還是其公益性，這樣也就使得社會資本的投入難度增大，所以政府部門要以公路的實際狀況作為基礎來設置合適有效的鼓勵體制，用不同的方法來吸收社會資本的投入。

(二)明確特許經營權的合規性

收費公路在具備社會公益性的同時也能產生經濟效益。依據《公路法》、《收費公路管理條例》的規定，收費公路有收費權、服務設施經營權和廣告經營權。而這些權益都有很強的經濟效益，可以以這些權益為出發點來吸引資金，還能保證并擴大社會資本的收益。

(三)建立完善的法律體系

收費公司的分類比較特殊，所以公路建設中的PPP模式在運用中會碰到一些困難和限制，這對PPP模式的推廣和發展也是一個很大的阻礙，但這些問題都需要法律規范來推動解決。政府以現有的法律規定為基礎，制定相關的法律法規來明晰PPP模式的適用范圍、補助細節等問題，規定好政府和企業兩方的責任和義務，通過完善相應的法律規范來建立良好的契約精神，確保社會資金的權益，進而提高社會資金加入公路建設的積極性，推動公路建設PPP模式又好又快發展。

五、結束語

綜上所述，PPP模式參與公路建設的意義重大，它不僅能帶來先進的技術和豐富的管理經驗，還能在很大程度上提高資本的運用效果，更能解決原來存在的資金不足、政府財政支撐不夠等問題。為了使PPP模式在公路建設中加速發展，政府應該建立健全法律體系和保障體制，從多角度出發來支持項目的建設，進而推進我國公路建設又好又快發展。

[1]張嬈.基礎設施PPP項目內部控制體系設計研究[J].建筑經濟，2015，(04)：85-87

[2]鮑志莉.PPP模式在我國高速公路建設中的作用[J].企業改革與管理，2015，(14)：156-158