探討優化國庫資金收支業務流程的新思路

中國人民銀行鐵嶺市中心支行 潘迎春

探討優化國庫資金收支業務流程的新思路

中國人民銀行鐵嶺市中心支行 潘迎春

近期在參與總、分行各級國庫會計核算業務及系統運行情況專項審計發現：國庫收支業務中存在多頭開戶造成資金分散存儲、授權支付弱化國庫資金監督管理、電子化進程緩慢制約國庫資金運行效率等問題，亟待優化相關業務流程。

人民銀行 國庫資金 業務流程

一、國庫收支業務流程存在的問題

按照現行《政府收支分類科目》規定，國庫收入包括：公共財政預算收入、政府性基金預算收入、國有資本經營預算收入、社會保險基金收入等。國庫支出包括公共財政預算支出、政府性基金預算支出、國有資本經營預算支出、社會保險基金支出等。現行國庫支出方式主要是實撥資金支出和集中支付，實撥資金支出流程一般為：財政開具預算撥款憑證送至人民銀行國庫，國庫通過TCBS系統利用大、小額支付方式將資金從財政存款賬戶劃轉至收款單位（人）賬戶。

(一)多頭開戶造成國庫資金分散存儲

一是財政專戶引發無序競爭。財政專戶資金存儲于商業銀行，在商業銀行以營利為目的的前提下，財政專戶資金無疑成為各家爭奪的一塊“蛋糕”，專戶的存在無形中增加了商業銀行間的無序競爭，并且這些財政專戶越多，國庫資金的收支運行的風險就越大。二是專戶存儲資金造成收支流程分散。通常國庫收入流程中包括繳款人、征管部門、商業銀行、人民銀行國庫，但部分收入資金脫離這一收入流程。比如，水利、糧食等在商業銀行開設專戶，上級下撥資金直接劃入財政專戶，支撥時直接從財政專戶撥往收款人（單位）賬戶，游離于基本收支流程以外，形成獨立的專戶收支。三是預算外資金脫離國庫收支管理。隨著預算管理體制不斷完善，預算外收入逐步納入預算內管理，但有一部分預算外收入依然存在，且管理上游離于國庫收入之外。

(二)授權支付弱化國庫資金監督管理

一是支出操作流程復雜。以授權支付為例，財政通過層層審批后，下達支付額度到代理行，同時將清算額度通知人民銀行國庫；預算單位在財政下達指標額度內開具授權支付憑證；代理行則需要根據預算單位指令，負責支付款項，并與人民銀行國庫清算資金；人民銀行國庫采取TBS系統控制額度（部分國庫采取手工錄入額度），TCBS系統劃轉資金，兩系統同時運行完成清算資金的劃撥。在整個授權支付過程中，需要經過4個部門，資金運行至少經過3個賬戶，業務流程較為復雜。二是監督環節缺失。現行授權支付模式采取的是資金倒清算形式，代理行根據預算單位指令支付資金后，與人民銀行國庫清算資金。在整個資金支撥過程中，人民銀行國庫根據代理行劃款憑證和財政支付額度批量將資金劃入代理行，基本處于被動支付狀態。與逐筆實撥資金支付相比，資金的用途是否合理，去向是否合規，國庫部門不能在事前實施監控，在國庫資金支出流程中，人民銀行國庫這一重要的監督環節職能弱化。三是過渡賬戶的存在增加資金運行環節。現行授權支付或實撥資金均存在二次支撥問題，財政撥款首先到達一級預算單位（主管局），再由主管局逐級下撥，資金收支運行需要經過層層賬戶周轉，拉長資金鏈，影響資金周轉效率。

(三)電子化進程緩慢制約國庫資金運行效率

近年，大部分稅款已實現繳稅電子化，而財政部門收支仍處于人工票據傳遞階段，如行政性收費、罰沒收入等，在繳款人繳款、商業銀行將資金劃入人民銀行國庫等環節均體現為紙質票據。財政支撥業務從財政到人民銀行國庫也是傳統的人工票據傳遞，相應的人民銀行國庫信息反饋過程也是依賴紙質媒介，財政部門遲遲不能加入聯網系統，制約國庫收支運行的信息化步伐。

二、建議

(一)加快國庫單一賬戶管理進程

一是取消專戶存儲，將預算收入全部納入人民銀行國庫管理。二是整合收支業務流程，在財政部門收支全部納入財稅庫銀橫向聯網系統的前提下，取消財政專戶，將所有收入、支出業務全部納入基本收支流程，即收入通過聯網直接繳入人民銀行國庫，人民銀行國庫通過TIPS、TCBS系統處理后，做到資金直達入庫。支出方面，財政部門憑借TIPS系統發起，人民銀行國庫利用TCBS系統的支付功能直接支撥到收款單位(人)。三是將預算外收入納入預算內管理。

(二)實行國庫直接支付模式

一是優化支付流程。取消現行的商業銀行代理行集中支付，將所有財政資金支出均從人民銀行國庫單一賬戶直接支付到收款單位（人），即在財政部門加入橫向聯網情況下，財政部門將支撥信息通過橫向聯網系統發送至人民銀行國庫，國庫通過TCBS支付功能劃撥至收款單位(人)賬戶。二是強化資金監督。國庫收支全部納入國庫單一賬戶管理，國庫收入從繳款人到商業銀行到人民銀行國庫，支出從人民銀行國庫到收款人，收支流程均以人民銀行國庫為樞紐，比之現行的在商業銀行專戶存儲、商業銀行代理支付等模式，更能充分發揮人民銀行國庫對資金運行的監督作用。三是取消二次支撥，撥款直達收款人賬戶，避免層層撥付造成資金多處滯留。

(三)提高國庫資金收支流程電子化水平

應盡快將財政部門納入財稅庫銀橫向聯網系統，實現財政收入、支出電子化。如果財政部門需要單獨統計資金繳撥情況，可將專戶開設在人民銀行國庫。應盡快使未加入聯網的車購稅、代征稅款等納入電子化范疇。同時建立TIPS、TCBS系統及國、地稅、商業銀行跨部門運維機構，在收支業務流程遇阻情況下，及時發現問題、解決問題。

[1]意大利中央銀行在公共財政管理中的作用及啟示[M].中國金融出版社,國庫研究文集,（2008）

[2]德國、西班牙的財政預算體制和國庫管理對我國的啟示[M].中國金融出版社國庫研究文集,2008

[3]政府財政統計學[M].中國金融出版社2008