我國城鄉基本公共服務均等化的路徑選擇

我國城鄉基本公共服務均等化的路徑選擇

改革開放以來，盡管我國城鎮化進程不斷加快，但我國仍然是一個農業大國，農村依然是各類矛盾最集中、最突出的地方。現階段我國城鄉差距不僅表現在經濟發展水平和收入上，更反映在政府提供的基礎教育、公共醫療、社會保障等基本公共服務上。城鄉基本公共服務的差距引起了一系列的社會矛盾，阻礙了城鄉一體化的進程。黨的十八屆三中全會明確提出，要推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，這不僅是破除城鄉二元結構、實現一體化發展的一大創舉，也是實現中華民族偉大復興“中國夢”的必然要求。

一、城鄉基本公共服務失衡現象尚未根本轉變

近年來，盡管中央和各地方政府都加大了農村公共產品的供給力度，但城市與農村服務水平的差距在短時間內還難以縮小，主要體現在以下四個方面。

（一）城鄉教育資源分配嚴重失衡

長期以來，農村一直是我國教育事業發展的短板。無論在校園校舍、教學設施、儀器設備等硬件方面，還是在師資力量等軟件方面，城市和鄉村的差距都是相當明顯的。農村教育經費投入嚴重不足，城鄉教育資源分布差距較大，教育不公平的問題未能有效解決。近年來，農村輟學率、流失率有所反彈，部分農村地區實際完成初中教育的不足30%，如此多的孩子放棄初中教育，并不完全是由于經濟原因。從教師資源的分配來看，由于工資待遇低、工作環境差等因素，農村青年教師的流失現象相當嚴重，幾近危險的邊緣，這更加劇了二者義務教育發展的不平衡。

（二）城鄉醫療衛生資源配置不合理

改革開放以來，我國醫療衛生事業取得了長足發展，部分醫院的醫療技術水平和服務能力，已經邁入國際先進行列。然而，就是在這種情況下，還是存在著覆蓋率低、城鄉發展不平衡的矛盾。從總量上看，城鄉差距突出表現在占總人口多數的農村人口僅享有少數的醫療衛生公共資源。農村地區不僅衛生資源總量不及城市，而且普遍存在醫務人員業務水平低、醫療設施差等問題。據調查統計，鄉鎮衛生院衛生技術人員普遍存在學歷低、職稱低、技術低等“三低”現象。從政府對醫療機構的投入比重看，財政投入大多集中在城市醫院，農村醫療機構得到的財政投入嚴重不足。

（三）城鄉社會保障體系非均等化

目前，城鎮以養老、醫療、失業、工傷、生育五大社會保險為主體的制度體系，幾經改革，日臻完善，而農村社會保障制度建設尚處于起步階段，農村居民保障水平遠低于城市居民。農村最低生活保障制度雖已建立，但從制度建設的角度看，仍存在著救濟標準低、救濟款項不能按時發放等許多不足。新型農村合作醫療雖然覆蓋了絕大部分農民，在解決農民看病難、看病貴方面發揮了一定的積極作用。從具體實施情況看，其受益面窄，報銷率低，尚不能從根本上解決農村居民因病致貧、因病返貧的問題，絕大多數農民被排斥在現有的醫療保障制度之外。

（四）城鄉基本公共設施供給差距大

由于公共產品供給制度改革滯后，水、電、路、通訊、學校、醫院、圖書館等公共基礎設施的供給，在城鄉之間存在著較大差距。近年來，各城市的固定資產投入保持較快增長，普遍都是負債經營，存在很大的財政和金融風險。反觀廣大農村地區，由于投資主體單一、投入力度不大、投入機制不健全等多重因素的制約，基礎設施建設嚴重滯后，圖書館、體育館、影劇院等公共文化設施主要集中于城市，農村文化設施建設相對薄弱，普遍存在基礎差、設施落后的問題，極大地影響了農村經濟社會的健康發展和農民收入的大幅提高。

二、城鄉基本公共服務非均等化的原因

造成我國城鄉基本公共服務非均等化的根本原因是城鄉經濟發展的巨大差距；資源配置不平等、公共服務政策和規則不平等等制度性不平等因素是導致城鄉基本公共服務非均等化的現實原因；而政府公共財政投入明顯傾向于城市、投入機制不健全等因素則直接導致了城鄉公共服務的非均等化。

（一）城鄉經濟發展不平衡

經濟基礎決定上層建筑，不同的經濟水平和結構決定著基本公共服務的層次與結構；而上層建筑又反過來作用于經濟基礎，基本公共服務的發達必然推動經濟和社會的迅速發展，基本公共服務的落后必然會對經濟發展和社會進步起到制約作用。近年來城鄉經濟發展的差距越來越突出，城市經濟以現代化的大工業生產為主，生產力較發達，因而經濟、社會發展快，產業梯度也較高；而農村以典型的小農經濟為主，生產力則相對落后，經濟、社會發展速度也相對滯后，產業梯度也較低。經濟發展的總體水平較低直接影響到農村基本公共服務發展的速度和水平，同時直接影響到農村基本公共服務的需求程度，而對基本公共服務的需求程度，又往往是基本公共服務發展的深層次動力。

（二）制度性不平等

制度性不平等主要表現為城鄉基本公共服務資源配置不平等、公共服務政策和規則不平等。在我國社會主義初級階段，公共服務需求不斷增長，公共服務資源相對短缺。有限的公共服務資源與龐大的公共服務需求之間的矛盾、公共服務的公平性原則與公共服務資源的不平衡分布之間的矛盾，在一定程度上阻礙了我國公共服務發展的步伐。然而針對有限的公共服務資源，當前的配置并未體現出注意規則的公平，以不再繼續擴大差距；在可能的情況下向農村傾斜，以主動縮小城鄉間差距。與之相反，公共服務資源明顯向發達地區、城鎮地區傾斜，從而愈發拉大了城鄉之間的差距。我國長期以來形成的忽視地區差別和城鄉差別的“城市中心”的價值取向作為一種思維定式，依然潛存于公共服務決策過程，從而影響了公共服務的均衡發展。

（三）公共財政投入機制不健全

改革開放30多年來，我國已經由以解決溫飽為主要任務的生存型社會，向以促進人的全面發展為目標的發展型社會過渡。經濟的快速增長帶來了國家綜合實力逐步增強，財政收入規模迅速擴大。近年來我國進一步加快了基本公共服務體系建設，大幅度增加公共服務財政投入，但由于我國長期以來的城鄉分割的二元經濟社會體制和政策，使得城鄉公共服務供給體制沒有得到根本性的轉變，我國基本公共服務占財政支出的比重依然偏小，相對于西方發達國家還有很大的差距。在公共財政投入結構中困難最多的是鄉鎮財政，許多村無集體收益，社會保障壓力大，農村公共產品的供給主要是依靠農民自己而不是依靠公共財政，直接導致在城鄉一體化進程中城鄉居民在基本權利和發展機會上嚴重不均，也形成了城鄉經濟社會的結構錯位失衡。

三、實現城鄉基本公共服務均等化的路徑選擇

城鄉公共服務均等化不應是一個理想模式，而是一個基本要求。但要想成功實現這一目標，還有很長的一段路要走。各級政府必須切實擔起責任，采取更加有力的舉措，最根本的還是要從制度層面進行頂層設計和系統改革。

（一）研究制定城鄉一體化發展的基本公共服務規劃體系

適應城鄉發展的要求，研究制定適合本地區的基本公共服務規劃體系，切實解決不同地區和不同人群之間的基本公共服務差距。在城市發展的空間布局上，加強基本公共服務對人口集聚和吸納能力的支撐，使基本公共服務設施布局、供給規模與人口分布相適應，統籌區域空間資源和土地配置，合理確定區域的空間架構和功能布局。結合農業、工業、服務業的產業布局等規劃，編制城鄉基本公共服務均等化戰略規劃，統籌考慮長期在城市就業生活的農民工群體的基本公共服務需求，建立將農民工群眾納入進來的全體公民的城鄉統一的城市公共服務體系，制定城鄉基本公共服務的標準對基本公共服務的程序和標準以及服務質量做出明確的要求，明確統一城鄉基本公共服務制度的實施路徑和階段任務。加大公共資源向農村傾斜力度，公共財政在基本公共服務的支出優先保證和支持農村，鼓勵和引導城市優質公共服務資源向農村延伸，充分利用信息技術手段提高提高城鄉共享基本公共服務的資源和水平。

（二）建立健全城鄉基本公共服務均等化的機制

建立城鄉統一的義務教育體制，進一步明確各級政府在農村義務教育方面的支出責任，把原來的學雜費規范地轉換為中央、省、市縣的政府投入，通過中央和省級政府進一步的經費追加，逐步縮小城鄉義務教育辦學條件和教育質量的差距。協調城鄉公共醫療衛生事業的發展，逐步建立農村公共衛生經費保障機制，加快建立和推廣新型農村合作醫療制度，保障農民享有衛生保健和基本醫療服務。逐步建立城鄉可銜接的農村社會保障體系，特別要妥善解決失地農民和進城農民工的社會保障問題，著力推進農村“五保”供養、特困戶救助等制度建設，積極探索建立符合農村特點的養老保障制度。統籌城鄉基礎設施建設。將農村基礎設施建設納入國家長期發展規劃，加快公共基礎設施建設向農村的延伸，公共服務向農村覆蓋，不斷改善農民的生產生活條件。

（三）深化財政體制改革，改革完善公共財政制度

建立以公共事業為導向的公共財政支出體系，優化財政支出結構，健全財政支農資金穩定增長機制，使更多財政資金投向農村公共服務領域。同時，將過去鄉鎮預算外資金、自籌資金和統籌資金全部納入鄉鎮財政管理，增強鄉鎮財政能力。深化農村金融改革，建立多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融支撐體系，逐步擴大農村基礎設施建設和公共事業發展的穩定資金來源。完善政府間轉移支付機制，財政轉移支付資金應重點向落后地區、農村基層傾斜，增強基層政府提供基本公共服務的能力。應根據公共產品的公益性范圍，劃分各級政府的職責權力，調整中央與地方各級政府的財權分配格局，增強政府宏觀調控能力，優化政府財力資源配置。

（四）創新多元化的公共服務供給模式

在公共服務供給方式上要轉變思想，創新機制，堅持政府主導，充分調動社會資源，逐步形成有序競爭和多元參與的基本公共服務供給機制，提高服務效率，擴大其他主體參與，最大限度地調動各方面的積極性。充分利用債券、信貸等多種融資形式，拓寬基本公共服務資金來源。鼓勵和引導社會資本投資建立非營利性公益服務機構，探索公共服務項目經營權轉讓機制和民間投資公共服務的財政資助機制，更多地采取直接補需方的方式，增強公民享受服務的選擇權和靈活性。積極采取政府采購、合約出租、特許經營、政府參股等形式擴大政府擇優購買公共服務的規模，提供基本公共服務的民辦機構，在設立條件、資質認定、職業資格與職稱評定等方面與事業單位享有平等待遇。

（來源:國家信息中心官網）