丹寨縣統籌專項資金 開展脫貧攻堅改革試點的調查與思考

陳貴旭　潘貴榮

摘要：按照《關于印發貴州省丹寨縣統籌整合財政專項資金開展脫貧攻堅改革試點實施方案的通知》要求，貴州省丹寨縣舉全縣之力，深入推進改革試點工作，改革工作穩步推進，目前取得了較好的成效。本文在總結成功經驗的基礎上，針對目前存在的不可忽視的問題，提出了相關建議。

關鍵詞：統籌整合；專項資金；脫貧攻堅

按照《關于印發貴州省丹寨縣統籌整合財政專項資金開展脫貧攻堅改革試點實施方案的通知》（黔府發〔2016〕20號）（以下簡稱《實施方案》）要求，貴州省丹寨縣舉全縣之力，深入推進改革試點工作，改革工作穩步推進，目前取得了較好的成效。

一、丹寨縣改革試點工作的推進情況

2016年，丹寨縣整合各年度財政專項資金53468萬元，占2016年度全年調整計劃的92%。整合資金涉及部門33個，整合項目414個。整合后實施的項目42個，比原渠道實施項目減少372個。整合后的項目覆蓋全縣所有的貧困村，主要投向農村集體經濟發展、農村合作社建設、農業產業化、農村基礎設施建設、就業培訓等領域。截至2016年底，所有42個項目已全部開工，總投資85138萬元，已完成投資79379萬元。

根據《實施方案》要求，2017年，丹寨縣圍繞“五個一批、六項計劃、五大體系、金融扶貧”等要求，實施了批復方案中擬安排建設的項目51個，總投資規模為103957萬元，資金來源由整合財政資金66438萬元和其他籌措資金37519萬元組成。

截至目前，丹寨縣已整合各年度財政專項資金7831萬元，占2017年全年計劃66438萬元的12%。整合項目126個，整合后實施的項目24個，比原渠道實施項目減少102個。

二、丹寨縣改革試點工作的主要做法

（一）明確改革目標。丹寨縣通過整合各級財政資金，統籌安排使用。制定了切實可行的《脫貧攻堅整體規劃》和《丹寨縣“十三五”脫貧攻堅規劃項目庫》，堅持規劃引領，通過編制脫貧攻堅規劃和脫貧攻堅規劃項目庫，相應整合有關部門的項目資金，實現“項目跟著規劃走、資金跟著項目走”；堅持前瞻運作，把工作做在資金下達前，周密安排、科學運作，從源頭上將財政專項資金納入整合渠道；堅持統籌使用，統籌安排使用財政專項資金，實現“多個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”，較好地解決資金投向固化、使用“碎片化”等問題，打破“打醬油的錢不能買醋”的困局。改革試點以縣為主，省、州兩級對丹寨縣的補助按照原渠道下達，由丹寨縣根據脫貧攻堅規劃進行整合，統籌安排用于規劃項目實施。

（二）創新四項改革。創新推進財政資金“統、用、管、評”四項改革。一是在“統”的方面，實行“三統三不統”。整合資金范圍包括：國辦發〔2016〕22號文件規定納入整合范圍的各級財政專項資金；沒有列入《丹寨縣區域發展與扶貧攻堅“十三五”規劃（2016—2020年）》的項目資金；使用效果不好和存量結余較多的專項資金。不能整合的資金范圍包括：中央和省、州明確規定不能整合的專項資金；補貼到個人的社保和民生類專項資金；救災、應急類等有特定政策目標的專項資金。二是在“用”的方面，整合后的資金重點用于脫貧攻堅規劃的“五個一批、六項計劃、五大體系”三大平臺建設；重點用于設立政府引導資金，引導社會資本、金融資本參與脫貧項目建設。三是在“管”的方面，改革試點全過程做到“三監督、四公開”。即自覺接受審計機關及監察機關的監督、自覺接受上級有關部門的監督、自覺接受社會公眾的監督；及時公開脫貧攻堅規劃、資金整合方案、資金安排使用情況、項目實施情況。四是在“評”的方面，客觀實際評價改革試點，評價實行“兩考核、兩區分”。即試點周期結束后，先由丹寨縣自行組織考核，再由省扶貧開發領導小組統一組織考核；無論審計檢查還是考核驗收，都把依據扶貧規劃合理改變專項資金用途與擅自將專項資金挪為他用區分開，把先行先試和為推動改革出現的失誤，與為謀取私利、明知故犯的違紀違法行為區分開。

（三）分解責任落實。丹寨縣印發了《關于貫徹落實好〈統籌整合財政專項資金開展脫貧攻堅改革試點實施方案〉的責任分解方案的通知》（丹黨辦通〔2016〕68號），對實施方案進行責任分解，將改革任務細分為46項工作（任務），并就工作（任務）提出54項的具體要求。

（四）建立工作臺賬。改革啟動后，丹寨縣建立了試點工作臺賬，將整合資金來源、使用方向、項目進度及管理等工作推進情況建檔造冊登記，形成專報按月報送國家審計署、省委省政府主要領導、省財政廳、省審計廳。

三、丹寨縣改革試點工作取得的成效

統籌整合財政專項資金改革試點工作以來，丹寨縣堅持把這項改革試點工作作為全縣政府工作的主線，緊緊抓住統籌整合財政專項資金這個“牛鼻子”不放， “踏石留印、抓鐵有痕”，抓好抓實抓細，試點工作取得了較好的成效。

（一）財政支出更加向脫貧攻堅傾斜。據不完全統計，丹寨縣試點工作開展后，通過資金整合，明確財政專項資金用于脫貧攻堅的主要投向，開展脫貧攻堅、支持貧困村寨基礎設施建設和產業發展的資金大幅增加，為脫貧攻堅奠定了基礎，加快了脫貧攻堅步伐。2016年，丹寨縣減少貧困人口0.79萬人，貧困發生率下降4.9個百分點。

（二）政府職能進一步轉變。試點工作前，丹寨縣的一些縣直部門對專項資金存在“重爭取、輕管理”的現象，項目前期謀劃不足，項目下達后管理服務跟不上，項目實施不佳。試點工作開展后，縣直各部門積極轉變工作職能，將主要工作重心放在項目謀劃、跟蹤管理、服務指導項目的實施上，更加注重因地制宜，更加注重項目實效，干部把更多的精力從原來的“對上跑項目”轉移到服務基層、服務脫貧項目實施、服務群眾脫貧攻堅的工作上來。

（三）聚焦精準扶貧初見成效。試點工作開展后，丹寨縣瞄準建檔立卡的3.86萬貧困人口，圍繞“五個一批”，在落實省“1+10”扶貧政策的基礎上，重點圍繞易地扶貧搬遷、村級集體經濟、產業脫貧等領域謀劃實施項目，全面覆蓋全縣貧困人口，達到了整合資金聚焦聚集脫貧攻堅的效應，有效解決了長期以來財政專項資金存在的項目資金散、小，渠道多，難以形成合力，項目不接地氣等情況。比如，通過整合財政專項資金7900萬元，安排到161個行政村作為村集體經濟項目資金，實現了農村合作經濟組織全覆蓋，實現了所有的空殼村全部“脫殼”，7個貧困村出列。又如，通過整合資金22859萬元，投入易地扶貧搬遷工程，2016年全縣實現易地搬遷992戶4240人，超額完成省下達任務。

（四）有力地支持了脫貧產業發展。針對過去產業謀劃缺乏頂層設計、缺乏科學性和可持續性，同時產業項目小、散、多，且不適合當地自然條件等問題，丹寨縣從自然環境和資源稟賦出發，深入推進產業結構調整。通過整合財政專項資金，整合了農業、國土、水利、交通等多個項目，投入6000萬元用于發展藍莓和中藥材兩大主導產業，新增藍莓基地1500畝、中藥村基地3000畝。2017年計劃整合投入資金2.8億元，再建設高標準藍莓基地和中藥材基地各1萬畝，預計將直接帶動貧困人口3000人增收。

（五）撬動社會資金參與扶貧。通過改革試點，丹寨縣整合財政專項資金作為注冊資本金和風險補償金，爭取到國開行基礎設施基金7億元、貴州銀行扶貧基金5億元和全省產業脫貧基金6億元，為脫貧攻堅爭取到更多資金支持。整合資金用于設立風險補償金和貼息，推進全縣脫貧戶“特惠貸”。截至目前，全縣共發放貧困戶“特惠貸”資金8000萬元，惠及建檔立卡貧困戶1809戶。

（六）有效促進黨風廉潔建設。改革試點后，大部分的項目審批、實施、驗收等權限均下放到縣，縣按照省政府批復的《實施方案》開展項目的前期工作和組織實施，并全部對社會公開，接受上級的專項審計、督查和績效考評，減少了項目的中間環節，增加了項目運轉的透明度，杜絕了在項目爭取、審批、驗收、撥款等環節出現“優親厚友”、“雁過拔毛”等形式的腐敗。同時，通過專項資金的整合，實施的項目由以前的幾百個項目減少到幾十個，大大減少了項目業主多、監管難、監督不到位的問題，減少在項目實施、管理過程中出現貪污腐敗的風險，進一步從制度上提升了廉潔建設水平。

四、丹寨縣改革試點工作存在的問題

（一）有些部門仍然限定資金的具體用途，要求上級財政專項資金“專款專用”，給統籌整合資金工作帶來很大難度。

（二）有些部門沒有按照省政府批復改革方案的要求，仍然下達單項工作考核目標。還有個別部門只下目標不下資金，且該考核目標不在省政府批復改革實施范圍之列，增加了縣級財政支出困難。

（三）改革周期短。2017年8月改革即進入總結階段，而不少項目實施周期時間長，前期工作復雜，在改革周期內難以完成和取得成效。

五、進一步做好改革試點工作的對策

（一）強化組織領導，建立健全資金整合制度。一是成立領導機構。統籌整合財政專項資金是一項復雜的工程，只有加強領導和規范管理，才能保障財政專項資金整合的順利進行。要成立領導機構，縣委主要負責人為組長，常務副縣長為常務副組長和有關黨委、政府副縣級領導干部為副組長，各相關縣直單位及鄉鎮負責人為成員的改革試點工作領導小組，負責財政專項資金的整合工作。二是完善規章制度。及時制定《丹寨縣統籌整合財政專項資金調度辦法（試行）》、《丹寨縣統籌整合財政專項資金改革試點工作項目管理辦法（試行）》、《丹寨縣統籌整合財政專項資金改革試點工作宣傳報道辦法（試行）》、《丹寨縣統籌整合財政專項資金改革工作督查辦法（試行）》等規章制度，規范議事規程、資金整合、事項監管和績效評價體系，明確成員單位工作職責，目標任務，確保財政專項資金的整合工作高效運行。

（二）抓好落實，保障各項脫貧政策貫徹到位。按照省、州關于推進精準扶貧精準脫貧工作的決策部署和各項政策規定，縣財政局要積極配合相關部門，做好產業發展、勞動力就業、社會保障、教育文化、醫療救助保障、基礎設施建設、人居環境改善等扶貧工程，確保所有的扶貧政策全部落實到位。

（三）優化服務，扎實抓好精準扶貧工作。一是抓好建檔立卡。要對相對貧困戶實行精準識別，在對貧困村村情、民情開展深入調查研究的基礎上，制定貧困村和貧困戶精準扶貧精準脫貧工作年度計劃，對貧困戶進行精準建檔立卡。二是研究原因。要深入村寨，走訪群眾，號準“窮脈”、找準“窮困”、挖出“窮根”，因戶制宜繪好“路線圖”，形成幫扶工作合力。三是完善保障。要圍繞“兩不愁、三保障”的幫扶目標，落實幫扶到戶和整村推進工作措施，多渠道籌措幫扶資金，著力提高貧困戶收入，完善保障機制，改變落后村寨的落后面貌。

（四）強化監管，確保扶貧資金安全規范運行。一是抓好項目規劃落地。要嚴格按照《脫貧攻堅總體規劃》和《丹寨縣“十三五”脫貧攻堅規劃項目庫》，以“久久為攻、時不我待”的工作韌勁，一茬接一茬抓好項目規劃落實，推進項目實施，實行動態管理，確保規劃脫貧攻堅工程建設有效推進。二是加強項目檢查。要制定《統籌整合財政專項資金改革試點工作督查辦法》，成立綜合督查考評組，不定期開展統籌整合財政專項督查，對督查項目推進不力的，實行通報制度，確保改革試點工作有序推進。三是加強資金監督。要加強扶貧資金監督檢查，嚴防擠占挪用、截留私分、虛報冒領扶貧資金的現象發生，確保財政專項資金專款專用，真正用于脫貧攻堅。

（作者單位：貴州省丹寨縣財政局）

責任編輯：欣文