載人航天國際合作的法律政策問題淺析

龍 杰 （香港大學法律學院）

載人航天國際合作的法律政策問題淺析

龍 杰 （香港大學法律學院）

Legal and Policy Issues of International Cooperation in Manned Space Project

1 載人航天國際合作背景

中國載人航天工程計劃于1992年9月21日正式立項，并確立了“三步走”的戰(zhàn)略發(fā)展目標。立項25年來，工程已成功實現(xiàn)了第一步和第二步，這為接下來組建較大規(guī)模的、長期有人照料的空間站打下了堅實的基礎(chǔ)。2016年，中國國務(wù)院發(fā)布了最新版本的《中國的航天》白皮書，該文件表明“開放發(fā)展”是中國航天發(fā)展的四項原則之一，即堅持獨立自主與開放合作相結(jié)合，積極開展航天國際交流與合作，致力推進航天事業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展。該文件還專設(shè)了“國際交流與合作”部分，表明了中國關(guān)于國際合作的基本政策、過去5年的空間合作實踐以及未來5年的重點合作領(lǐng)域。值得關(guān)注的是，載人航天空間實驗室、空間站的建設(shè)和應(yīng)用被列入了重點國際合作項目，這無疑將會為中國載人航天項目注入新鮮的活力。

回顧人類空間事業(yè)的發(fā)展歷程，空間站項目無疑是各國空間合作的成功典范。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯對蘇聯(lián)遺留下來的和平號空間站項目進行接管，在俄羅斯缺乏空間站運營資金以及美國缺少研發(fā)空間站關(guān)鍵技術(shù)的背景下，兩國走上了空間站合作的道路。在美國獲得了寶貴的空間站經(jīng)驗之后，發(fā)起了當下仍在運行的“國際空間站”項目，該項目吸納了包括俄羅斯、加拿大、日本在內(nèi)的共16個國家的參與。對于中國空間站來說，已經(jīng)不太可能發(fā)展成為多國共同開發(fā)建造的多國共同管轄模式，也不太可能發(fā)展成為蘇聯(lián)的獨立運營模式，可以預測一種由中國主導的國際合作模式將會是比較現(xiàn)實的方案。

在中國主導的這一合作模式下，將由中國行使對空間站的管轄權(quán)。無論是國家、國際組織還是私人實體，都可以作為合作方在中國空間站內(nèi)開展各種科研和商業(yè)活動。在全球外空商業(yè)化的大背景下，空間站可開展商業(yè)應(yīng)用的領(lǐng)域非常廣泛，例如外空旅游、研發(fā)新型材料、太空養(yǎng)殖、空間運輸和自然資源開發(fā)等，它們也可以成為中國空間站的國際合作領(lǐng)域。在此背景下，有必要對中國載人航天國際合作過程中潛在的法律和政策問題進行分析，這對于中國進行相關(guān)的立法和政策制定都能夠起到不可或缺的參考作用。

2 空間站國際合作的法律和政策問題

考慮到中國主導的空間站國際合作模式的特點、其他國家載人航天的相關(guān)合作經(jīng)驗以及空間站的商業(yè)化發(fā)展趨勢，中國載人航天項目中的空間站國際合作應(yīng)優(yōu)先考慮4個方面的法律和政策問題，即合作框架的構(gòu)建、知識產(chǎn)權(quán)保護、出口管制以及爭端的解決。第一個問題是指在中國空間站最后建成之前，是否應(yīng)該構(gòu)建一個國際合作的指導性條約框架；第二個問題涉及外空產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)保護，因為基于空間站的空間商業(yè)合作項目將變得非常普遍，明確和公平的法律政策安排將會影響到各類主體的參與程度；此外，穩(wěn)定的出口管制法律制度對維護外空安全也至關(guān)重要；最后，在現(xiàn)有的外空條約體系建立的爭端解決機制的基礎(chǔ)上，應(yīng)該提出一些適應(yīng)中國空間站國際合作發(fā)展的新規(guī)定。

合作框架的構(gòu)建

目前，中國學術(shù)界還沒有關(guān)于是否要針對中國空間站專門構(gòu)建合作框架的討論。在美國主導的“國際空間站”項目開展之前，美國政府就空間站事先立法的必要性進行了深入的論證。在這一過程中，反對事先構(gòu)建空間站法律框架的一方認為：現(xiàn)有國內(nèi)法和國際法律足以應(yīng)對空間站國際合作過程中潛在的法律問題；而支持方則表示：在空間站新問題出現(xiàn)之前應(yīng)采取一定預防措施，即事先進行法律和政策方面的安排。

具體來看，上述討論中的反對者認為，法律和政策不應(yīng)該超越現(xiàn)實生活的發(fā)展水平，而應(yīng)當在現(xiàn)有的國際法和國內(nèi)法律制度框架中，對空間站的新問題通過外交或談判的方式進行解決，盡管空間站可能會出現(xiàn)各種罕見的沖突，但是以現(xiàn)有的國際爭端解決機制已經(jīng)足以進行解決。然而，預防性立法的支持者認為，在外空這一具有非主權(quán)性質(zhì)的范圍內(nèi)更加需要法律和政策的確定性，因為這將能夠吸引不同的空間活動主體參與到空間站項目中來。美國國會最終達成一致意見：由于在進行高風險的商業(yè)空間活動之前，進行必要的法律政策評估是必不可少的環(huán)節(jié)，這對于鼓勵商業(yè)私人實體參與空間活動至關(guān)重要。因此，從鼓勵商業(yè)空間活動的角度來看，國會認為有必要事先針對空間站的國際合作進行相關(guān)的法律政策安排，這將能夠為私人實體提供更強的投資信心。

如前所述，在中國主導的國際合作模式中，中國將擁有空間站的管轄權(quán)，空間站成為一個各國都可以開展空間活動的商業(yè)合作平臺。根據(jù)“國際空間站”的經(jīng)驗，由中國主導合作的空間站也應(yīng)當在國際層面建立一個國際合作框架，并在國內(nèi)層面出臺配套的法律和政策。到目前為止，20多個國家已經(jīng)通過了自己的航天法，其中包括空間國家和非空間國家，這表明了外層空間法治化的發(fā)展趨勢。

中國到目前為止仍然沒有出臺一部綜合性的航天法，這導致了當下航天相關(guān)的法規(guī)和政策存在眾多沖突和重疊的地方。在構(gòu)建空間站國際合作條約之前，中國有必要升級國內(nèi)的航天法律制度。

有學者指出，中國對國內(nèi)航天立法應(yīng)當采取務(wù)實的做法，即在綜合性的航天法出臺之前，可以先制定低一層級的外空商業(yè)化法規(guī)。根據(jù)這一指導思想，針對空間站商業(yè)化、衛(wèi)星導航、數(shù)據(jù)共享、外空旅游等活動的立法工作，應(yīng)作為國內(nèi)商業(yè)航天立法的優(yōu)先項。值得注意的是，國內(nèi)空間立法應(yīng)平衡好國家安全、商業(yè)目標和人類的共同利益，商業(yè)化的性質(zhì)不意味著與外空條約規(guī)定的人類共同利益原則的核心內(nèi)涵相抵觸，如果以實現(xiàn)國際社會整體福祉的方式開展商業(yè)活動，就可以達到空間商業(yè)合作可持續(xù)發(fā)展的效果。

中國空間站有了國內(nèi)空間商業(yè)化法規(guī)作為基礎(chǔ)，就可以適時倡導構(gòu)建國際空間合作的框架條約，條約名稱可以是《國際空間合作框架協(xié)定》。該合作協(xié)定應(yīng)具有鼓勵和吸引各類實體參與空間合作的特點，現(xiàn)有的“國際空間站”法律框架也可以作為參考。考慮到自20世紀70年代后期以來聯(lián)合國還未通過一項具有國際普遍法律約束力的空間條約，為了提升通過這一國際合作條約的可行性，本條約可以以中國空間站項目為基礎(chǔ)，即參加中國空間站合作的國家都應(yīng)當簽署并通過這一條約。通過這種方式，空間站的成員國或組織也將成為這一合作條約的成員，這不僅有利于中國空間站的合作管理，而且有利于一項具有普遍約束力的國際條約得到國際社會的實踐和遵守。

上述合作協(xié)定應(yīng)當涉及到空間合作的準入條件、合作類型、合作內(nèi)容以及其他相關(guān)的事宜。具體來看，協(xié)定首先要澄清對私營部門參與外空活動的主體法律地位的承認；協(xié)調(diào)好政府和私營實體之間的利益分配，這將有助于加強空間合作的可持續(xù)性；此外，考慮到國際空間合作和全人類共同利益這兩個外空條約原則，發(fā)展中國家的利益訴求也應(yīng)當在協(xié)定中得到體現(xiàn)。關(guān)于空間合作項目的具體執(zhí)行和運作，通過后期合作方的諒解備忘錄和實施協(xié)議來進行安排。除了空間合作框架構(gòu)建這一問題之外，中國空間站的國際合作中也會面臨一些傳統(tǒng)的法律政策問題，例如知識產(chǎn)權(quán)保護，雖然這些問題一直以來都是學術(shù)界的研究重點，但在空間站這一特定空間范圍內(nèi)的商業(yè)化合作過程中，新問題也會不斷涌現(xiàn)，所以有必要對其進行持續(xù)的關(guān)注和研究。

知識產(chǎn)權(quán)保護

隨著空間站商業(yè)合作的發(fā)展，專利權(quán)、植物新品種以及商業(yè)秘密等知識產(chǎn)權(quán)的保護可能會面臨一個尷尬的局面。因為知識產(chǎn)權(quán)保護的法律制度本身就有很強的領(lǐng)土屬性，所以會存在知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)土屬性和外層空間非領(lǐng)土屬性之間的協(xié)調(diào)困難，由此可能產(chǎn)生的后果是外層空間產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)不能像地球上產(chǎn)生的那樣受到充分的法律保護。

如前文所述，根據(jù)《外空條約》和《登記公約》的規(guī)定，空間物體可被視為主權(quán)國家可以行使管轄權(quán)和控制權(quán)的特殊領(lǐng)域，也就是說經(jīng)過注冊的空間物體具有準領(lǐng)土特性。因此，上述規(guī)定可能成為確保空間物體內(nèi)產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)受到各國法律保護的連接點。也就是說，在中國主導的空間站合作模式中，在中國管轄的空間站范圍內(nèi)，中國相關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)法律自然適用于這些艙段內(nèi)所產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)。但是，當存在商業(yè)合作方的不同利益訴求時，中國對于空間站的管轄權(quán)會出現(xiàn)與他國利益相沖突的情形，這種情況下適用管轄國的法律就會存在困難。也可以說，即使在法律政策上有著嚴密的安排，也不能排除實際合作中的意外情形。

針對空間站國際合作中的知識產(chǎn)權(quán)保護問題，有必要通過事先的雙邊或多邊協(xié)定進行規(guī)定，在國內(nèi)法和外空知識產(chǎn)權(quán)之間創(chuàng)設(shè)更多的連接點，從而擴大對外空知識產(chǎn)權(quán)的保護。中國政府也可針對具體的空間站合作項目出臺一系列優(yōu)惠政策，促使空間站內(nèi)產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)能夠發(fā)揮最大的效益。

出口管制制度

回顧冷戰(zhàn)時期兩個超級大國之間的外空競賽，早期空間探索的軍事性質(zhì)決定了如今空間活動的雙重屬性，即聲稱為民用的空間活動項目，也有可能存在被軍事利用的可能性。也就是說，當國家安全受到威脅時，空間站這一大型國際合作項目也有可能存在被成員國發(fā)展軍事力量的可能。空間物體和技術(shù)具有軍民兩用的這一特質(zhì)意味著，航天國家通常會對其實施嚴格的出口管制制度，以防止敏感的物品和技術(shù)信息轉(zhuǎn)讓到第三國。一個典型的例子就是，美國已經(jīng)建立了一套復雜而有效的出口管制法律制度，用來控制和管理與國家安全有關(guān)的產(chǎn)品和服務(wù)的出口。

就空間站范圍內(nèi)來看，國際商業(yè)合作必將導致與國家安全、國家機密以及和平利用外空密切相關(guān)的空間技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)的應(yīng)用和流動。因此，在合作協(xié)議中明確軍備控制、裁軍和不擴散的重要性顯得尤為必要。為了應(yīng)對中國空間站復雜的國際合作安全環(huán)境，中國在這方面應(yīng)該建立一個有效和全面的空間站出口管制法律制度，一方面對本國的空間產(chǎn)品和技術(shù)實現(xiàn)有效的出口管制，另一方面還能夠促進商業(yè)合作的安全有序開展。此外，國家之間的出口管制制度不可避免的存在差異和沖突，空間站的國際合作框架應(yīng)當鼓勵國家間就此問題達成相關(guān)的協(xié)議，或者是出臺單邊的國家政策。

爭端解決

外空爭端主要是指空間活動參與者之間的權(quán)益沖突。隨著空間活動參與主體日益多元化，主權(quán)國家已不再是空間活動的唯一法律主體。外空爭端方已擴大到了私人實體和個人，這無疑使得傳統(tǒng)的國際爭端解決機制變得更加復雜。和平解決國際爭端這一原則在《聯(lián)合國憲章》中得到了確立，由于《外空條約》規(guī)定外空活動也應(yīng)當遵守《聯(lián)合國憲章》確立的規(guī)則，所以傳統(tǒng)的爭端解決原則自然適用于外層空間。具體來說，根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第2條第3款和第33條第1款的規(guī)定，國際爭端應(yīng)以和平方式解決，并提出以下方式作為締約國的備選方案：談判、調(diào)查、調(diào)解、仲裁、司法解決、訴諸區(qū)域機構(gòu)或安排其他自己選擇的和平手段。

在《聯(lián)合國憲章》的指導下，《外空物體所造成損害之國際責任公約》規(guī)定，成員國可以通過3種途徑對空間物體造成的損害賠償進行索賠：①在發(fā)射國的法院、行政法庭或機構(gòu)索賠；②通過外交途徑向發(fā)射國提出賠償請求；③當索賠未能通過外交談判達成和解時，應(yīng)任何一方的要求設(shè)立求償委員會。由于《外空條約》體系下的爭端解決機制傾向于通過國家間的政治途徑進行解決，這與外空活動的日益商業(yè)化和私有化的趨勢是不相匹配的，國家、政府間組織和私人實體在合作過程中的新爭端在目前的國際法律框架下可能得不到充分的解決。

針對現(xiàn)有外空爭端解決機制存在的缺陷，許多學者和機構(gòu)都提出了各種改進建議。國際法協(xié)會曾于1984年起草了一份條約，之后于1998年進行了修改，該草案提出了包括強制性和非強制性方式在內(nèi)的爭端解決制度。此外，該條約的草案還建議設(shè)立一個國際空間法法院來專門處理外空爭端案件。除了這份草案，還有建議提出為了保持現(xiàn)有外空法體系的完整性，只需對某些不足的部分進行修訂，以適應(yīng)空間商業(yè)化合作的新發(fā)展，例如尋求辦法使《外空物體所造成損害之國際責任公約》規(guī)定的求償委員會成為空間活動實體之間普遍接受的爭端解決機制。還有學者提出適用地面的商事仲裁機制來解決外空商業(yè)活動中的爭端，充分尊重當事方的選擇權(quán)。就此來看，國際常設(shè)仲裁法院發(fā)布的《與外空活動相關(guān)的可選擇仲裁規(guī)則》就是一個很好的范例。總之，在中國空間站的國際合作過程中，爭端解決這一問題不僅需要在合作框架中得到原則性的規(guī)定，在具體的合作協(xié)議中以及國家的法律政策層面都應(yīng)當進行事先的具體規(guī)定。

3 結(jié)語

在中國主導的空間站國際合作模式下，將會不可避免地出現(xiàn)各種類型的法律和政策問題，最為突出的當屬國際合作條約框架的構(gòu)建、知識產(chǎn)權(quán)保護、出口管制以及空間爭端解決。由于中國目前的空間立法發(fā)展明顯落后于其空間技術(shù)的發(fā)展，在我國載人空間站項目即將進入最后的組建階段之前，相關(guān)部門有必要重點關(guān)注空間站國際合作的法律框架，以及如何完善配套的相關(guān)法律制度和政策安排等一系列問題。

中國載人航天工程已走過25年的歷程，成功實現(xiàn)了各種關(guān)鍵技術(shù)的突破和跨越。工程即將進入最為關(guān)鍵的第三階段，即建造空間站，解決有較大規(guī)模的、長期有人照料的空間應(yīng)用問題。對于中國即將建成的空間站，在遵循我國獨立自主發(fā)展原則的前提下，適度開展國際合作無疑是較為明智的選擇。在國際合作過程中，不可避免的會遇到一系列法律和政策問題，例如合作框架建構(gòu)、知識產(chǎn)權(quán)保護、出口管制以及爭端的解決。可以預測這些關(guān)鍵問題決定著載人航天項目國際合作的成敗，對于中國空間站的發(fā)展至關(guān)重要。