當代中國版權管理體制歷史變遷的特點與啟示

摘要：從新制度經濟學制度變遷理論的視角看，當代中國版權管理體制歷史變遷有四個特點：政府主導之下的非對稱博弈，強制性方式為主的路徑依賴特性，正式規則與非正式規則的不均衡發展，圍繞法定權利的保護激勵機制。圍繞這四個特點，下一步版權管理體制改革要著重突出四個方面：回歸版權制度本位，發揮意識形態安全方面的特定作用，優化社會環境，以強大的制度變遷動力推動制度創新。

關鍵詞：新制度經濟學；版權管理體制；歷史變遷

新制度經濟學代表人物諾斯教授認為，“歷史的重要性不僅在于我們可以從過去獲得教益，而且在于現在與未來是通過社會制度的連續性與過去連接起來的”。在當代中國第一部《著作權法》頒布近三十年、版權強國建設目標愿景初步勾勒的今天，我們以新制度經濟學制度變遷理論為理論分析工具，回顧與梳理當代中國版權制度的重點——版權管理體制的歷史脈絡與規律特點，以期在認識上和實踐上使中國特色社會主義制度環境下的版權管理活動有更為清晰的指向。

一、歷史變遷脈絡

結合當代中國經濟社會發展的階段特征，重點以《著作權法》的起草、頒布和修改為線索，將當代中國版權管理體制歷史劃分為五個時期進行分析。

1.1949年-1976年：權利缺失與管理弱化并存

這一時期，以公有制為絕對主導的社會主義計劃經濟，堅持以階級斗爭為綱，國際交往和交流的相對單一、封閉，使得作為版權權利根基的私有產權法制難以立存，而作為版權制度產生重要動力的知識分子及傳播機構，前者是人民民主政權改造、團結和依靠的對象，后者則是帶有國家機構特點、沒有產業利益主張的國有單位，因此，以法定版權權利為核心的現代版權制度自然缺席。但與作者權利有關的類似于現代版權意義的管理活動客觀存在，核心是對作者稿酬權利的管理——這被認為是當代中國版權管理的早期形態。稿酬管理的認識起點和邏輯起點是知識分子的政治地位和知識勞動的報酬，而非產業利益分配需求，總體趨勢是降低稿酬、限制稿酬。管理的主體是文化、出版、廣播影視等行政管理部門，特別是出版行政管理部門，此外也有一些人民團體參與。值得一提的是，這一時期的一些政策規章，對版權保護做出了原則性的規定并提出了著作權的概念。

2.1977年-1989年：私權確立推動法制孕育、管理增強

這一時期，對社會主義的認識得以深化，經濟手段的意識形態屬性祛除，私權逐漸確立，知識和知識分子在發展生產力上的作用得到確認；商品經濟、市場經濟逐漸合法化，作品的經濟價值開始被認可；傳播機構仍以國有事業單位為主，利益訴求并不強烈，知識分子的權利主張雖逐漸強勁，但目標籠統、依據不足；真正對版權制度建設具有全局性推動力的，是國家對外開放、融人世界的戰略需要——《中美高能物理協定》等國際條約簽訂過程中美方對保護知識產權的強烈要求，催生了中國的《著作權法》起草工作。伴隨著起草工作的推進和以稿酬為重點的管理活動的延續，要不要版權立法、要不要成立專門的版權管理機構等論爭始終不斷，比如有人提出版權立法會給教育科研部門帶來巨大經濟壓力，有人認為出版管理和版權管理是一回事。這些由于視野和知識局限而帶來的論爭，和《繼承法》《民法通則》明確版權私權地位等法律條件一起，為版權制度的確立奠定了基礎。最終，《著作權法》進入最后階段——雖然個別法條體現了出版政治管理功能；著眼于“保護作者權益”的國家版權局等版權管理機構成立

雖然是與國家出版局“一套人馬、兩塊牌子”；版權管理規章積極構建，初步確立司法管理、行政管理、社會管理并行的管理理念，中華版權代理總公司等版權中介機構成立，中國正式加入世界知識產權組織，推動以版權事務管理為重點的版權管理工作穩步向前。

3.1990年-2000年：版權依法管理新時代迅速開啟

這一時期，中國特色社會主義理論概念的成熟，中國全球化的戰略訴求，極大推進了版權法制建設進程；社會主義市場經濟體制確立，文化經濟初露端倪，為現代版權制度的建設發展提供了條件。因此，雖然傳播機構的性質地位并未變化，但版權管理體制構建卻呈現“驚人的速度”。在規則體系上，1990年頒布的《著作權法》宣告一個新時代的到來，相關的實施條例和配套法律規章相繼制定，以及加入《世界版權公約》等三個國際版權公約，不惜給予外國作品超國民待遇，顯示了中國融人世界版權秩序的積極姿態。在版權保護、權利管理為基本的管理理念之下，逐漸形成“一體兩翼”“三足鼎立”“多方協調”的運行機制：出版與版權實行行政管理部門“一個機構、兩塊牌子”；行政管理、司法管理、社會管理分工協作，行政管理承擔版權事務管理和行政執法雙重職責，與司法保護一起構成版權保護的“雙軌制”，司法管理重在審理案件以及查處重大侵權案件，社會管理主要是中介服務和行業自律；由于版權管理作為權利事務管理的的社會性、復雜性，國家建立議事協調機制加強版權保護，比如“知識產權辦公會議制度”。整個管理實踐的重心是權利保護。此外，隨著管理工作的深入，建立知識產權總署，推動識產權民事、行政、刑事案件“三審合一”，成為具有代表性的管理改革呼聲。

4.2001年-2009年：版權管理體制與時俱進改革發展

這一時期，社會主義市場經濟體制完善深化，文化體制改革推動文化產業勃興，特別是傳播機構轉企成為市場主體，釋放了版權產業利益訴求；版權法律地位更加鞏固，提高文化軟實力成為國家意志；信息傳播技術陜速發展，引發版權生態和利益格局變革；而加入世界貿易組織（簡稱“入世”），則帶來知識產權管理國際應對的巨大挑戰。這一切要求版權管理體制必須與時俱進、改革完善。所以，在規則體系上，主要為應對“入世”而進行較為全面修訂的《著作權法》在2001年頒布，同時適應網絡化需要制定了一大批法律法規，并成為國際上主要版權法律體系的成員國。在管理理念上，雖然《國家知識產權戰略綱要》提升了版權管理的整體定位，但操作層面卻賦予了權利保護和文化管理的“雙重角色”，前者的視角是知識產權管理，側重權利關系，后者的視角是文化管理，側重行業安全。在管理機制上，行政管理“一體兩翼”模式延續，“雙重角色”下自然延伸出兩條脈絡：版權行政管理與知識產權行政管理的機構整合，版權行政執法與文化市場綜合行政執法的職權以及機構整合，二者同時行進，不過前者更多是上海、廣東等地方政府的實踐，后者則是自上而下的統一實施；司法管理改革的重點是“三審合一”；社會管理改革的重點是社會化管理機構和機制的建立；多方協調重在新的議事協調機構的建立。在管理實踐上，版權管理除了強化版權保護，開始注重宣傳版權文化，扶持版權相關產業發展。

5.2010年至今：版權管理體制創新完善

這一時期，版權相關產業行業增加值接近發達國家水平，版權經濟價值得到充分體現；現代產權體系基本確立，版權政治根基鞏固；信息技術的發展從經濟和法律上給版權管理帶來了機遇和挑戰；而隨著中國版權綜合實力的增強，版權國際應對的壓力減弱，能力增強。這樣，立足國情、創新完善版權管理體制就呼之欲出。在規則體系上，第二次修訂、2010年頒布的《著作權法》是標志性事件，整體重心是根據需要修訂完善原有法律規章，而牽頭締結《視聽表演北京條約》則體現了版權法制水平的躍升。在管理理念上，版權管理的戰略地位進一步確認，并且知識產權管理體制改革也成為全面深化改革的重要內容。但與此同時，版權管理的“雙重角色”依然。在管理機制上，雖然行政管理“一體兩翼”模式未有根本性變化，但整合知識產權行政管理機構的呼聲持續，地方性實踐探索不斷，同時文化市場綜合行政執法也繼續推進；司法管理改革在推進“三審合一”的同時，試點建立知識產權法院；社會管理改革的重心是放權賦能，給社會力量更多空間；多方協調的機制則更加健全、有力。在管理實踐上，保護與發展并重，努力從單一的權利關系管理向產業發展服務延伸。

二、歷史變遷特點

從新制度經濟學的視角看，當代中國版權管理體制的歷史變遷呈現為以下四個特點。

1.動力機制：政府主導之下的非對稱博弈

制度是“社會博弈的規則，是一些人為設計出來的、型塑人們互動關系的約束”。推動制度變遷的，就行為主體來看，是那些能對根植于制度框架內的激勵做出反應的個人企業家；就宏觀環境來看，國家體制、制度成本、知識積累和社會進步、文化行為準則、決策者的凈利益等都是重要的約束。對于版權制度而言，當作品成為市場商品，作者、傳播者和公眾圍繞作品而產生的利益博弈則是制度產生和演變的根本動力。從當代中國版權管理體制的歷史變遷脈絡來看，政府是最重要的變遷動力。其基本動因是國際壓力驅使之下，基于發展大局考慮做出的戰略抉擇。而制度變遷來自于作者，尤其是傳播者的推動力，其力量幅度和作用效果則顯得孱弱。而且，與版權相關的行業行政管理部門在產品生產、制作和流通方面具有強有力的行政審批權，占主導地位的傳播機構具有國有壟斷性質，使版權市場規律發揮作用不充分，作者、傳播者和公眾的力量、信息不對稱，缺少科學的博弈機制，從而形成了政府主導之下相關市場力量的非對稱博弈狀態。固然，“制度設計取決于政治秩序提供新的制度安排的能力和意愿”——尤其是對具有社會發展模式先進性的中國而言，但是來自市場的制度變遷動力則更基本和持久。并且，由于一開始版權管理體制的完善性要高于版權相關產業的成熟度，—旦版權議題不再成為關系全局的議題，政府主導的決心和意愿降低時，作者、傳播者和公眾博弈機制不暢的矛盾就會凸顯，就容易出現制度變遷動力不足的問題。

2.變遷形式：強制性方式為主的路徑依賴特性

從變遷形式上看，制度變遷分為強制性制度變遷和誘致性制度變遷。前者是由政府命令和法律引入實現的自上而下推行的制度創新，后者是指個人或一群人在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行制度安排的變更或替代。變遷方式的選擇主要受制于一個社會的利益集團之問的權力結構和社會的偏好結構。由于啟動成本、學習效應、協調效應和調適性預期所帶來的自我強化機制、市場的不完全，以及利益集團對既得利益的維護，制度變遷經常呈現路徑依賴特征。當代中國版權管理體制的歷史變遷，從總體上看以自上而下的強制性變遷方式為主。從最初的制度設計到后來的制度完善，多是在規則體系上學習世界上先進國家的經驗或國際通行規則，然后移植到中國的制度框架內。這與現代版權制度基礎缺乏，版權市場基礎薄弱有很大關系，也與中國的社會體制有關：政府權威性強，制度自我調適能力強。在從無到有的發展過程中，強制性變遷方式的成效有目共睹，而且這種方式下形成的規則模式、組織機構、利益格局具有強大的慣性，從而凸顯出強烈的路徑依賴特性。應該說，強制性與誘致性的制度變遷方式，并無優劣之分，關鍵在于制度環境。對中國來說，強制性制度變遷方式作為特殊歷史條件下的戰略選擇，價值與意義毋庸置疑，但在版權制度基本成熟的條件下，政府自上而下的制度創新速度和能力是否適應市場需要，強制性變遷的風險和成本是否可控，就成為深層次問題。而長期的路徑依賴，也容易引致制度創新裹步不前的鎖人效應。

3.內容體系：正式規則與非正式規則的不均衡發展

制度包括正式規則和非正式規則，以及它們的實施。正式規則主要指成文的法律規章，非正式規則主要包括意識形態、道德和倫理、社會風范等潛在的、隱形的影響人們心理和行為的規則。在制度的變遷過程中，正式規則只有在與正式規則相容的情況下才能得以有效地實施并發揮作用。而正式規則往往只是決定人們社會選擇之約束的很小一部分，而人們社會交往和經濟交換中的非正式規則則普遍存在。當代中國版權管理體制的歷史變遷，在正式規則體系建設方面的成就可稱卓著。從第一部《著作權法》誕生到今天，中國版權的法律法規全面實現了與國際接軌、與世界同步，法律規章的完備性甚至在某些方面超出了國內的實際水平。但是在非正式規則方面，整個社會對于版權的法律知識、管理機制、文化觀念等，仍需大幅度提升。許嘉璐先生曾言：“我見證了20年來中國知識產權立法的全過程，在法律體系建設方面，中國用20年的時問追上了西方社會至少100年的步伐，但是人們觀念的轉變卻要慢得多?！边@受社會思想觀念進步、轉換的歷史性、過程性特點所限，與中國建立版權管理體制的速度超出版權相關產業的發展速度有關聯，同時也和構建非正式規則的努力和成效不充分有關系。目前，版權“立法水平高于保護水平”的狀況被不少學者論及，雖未必如此，但也反映正式規則與非正式規則的相容程度不夠對制度績效的不利影響。長期來看，這不僅對正式規則的實施，而且對整個制度的變遷、演進，都會有較大的負面作用。

4.規則實施：圍繞法定權利的保護激勵機制

制度是一種激勵機制，通過一定的激勵方式促使組織和個人積極生產、交易，從而在整體上取得更好的市場績效。版權更是以激勵創新為宗旨，以利益平衡為核心的制度創舉。其激勵機制的實現，主要是基于市場經濟條件下版權作品固定成本與邊際成本的比率極高的特點人為制造作品資源的稀缺，以賦予作者專有權的形式造成一定的市場壟斷，從而達成市場生產交易機制。這種專有壟斷權的獲得、實現，以及對這種權利的保障，是激勵的兩種重要途徑——前者可稱為發展激勵，后者稱為保護激勵。當代中國版權管理體制的歷史變遷，在規則實施上所體現出的一個重要特點就是保護激勵為主、發展激勵為輔，重在版權權利保護，輔之以產業發展服務。這或許與很長一段時問內中國在版權問題上所承受的壓力主要是保護不足有關，更與一直以來以權力關系管理為定位的版權管理理念有關。而從市場因素看，可能是來自于版權相關行業行政管理部門的產業政策和扶持手段比版權管理的激勵手段更有效，版權管理在打通行業細分領域政策壁壘，實現版權價值衍生開發上的激勵支持不夠。無疑，單向的激勵肯定不如多項的綜合激勵有效，而且保護激勵不如發展激勵更直接。從長遠來看，版權管理雖不能承擔從爪人權利到產業發展的全部職責，但保護與發展雙向激勵互補才能更好實現激勵與平衡的制度初衷。

三、歷史變遷啟示

根據對當代中國版權管理體制歷史變遷的回顧和特點分析，著眼于版權強國建設，更好發揮版權管理的復合功能，我們得出以下四點認識。

1.回歸版權制度本位，精準把握版權管理作用特點

今天，版權制度的價值不斷得到更深層次的認同。在政治上，版權既關系到政治權利，也關系到經濟私權。在經濟上，版權一方面是“創意經濟的貨幣”，具有精神產品價值交易載體功能，另一方面也是“文化作品的身份證”，具有作品識別、確權、保障功能。在文化上，版權制度有效保障文化生產、促進文化創新，對保護國家文明成果、增強國家文化競爭力具有重大意義。當代中國版權管理體制的歷史變遷過程，也是版權制度的價值和功能不斷彰顯的過程。未來，應從版權制度本身出發，進一步深化對版權管理的本體價值、作用機制和復合功能的認識和實踐。比如對版權的經濟價值，要從版權在版權相關產業中的基礎保障地位、利益調節機制和交易流通功能來認識和把握，不能直接等同于文化產品、文化產業的經濟價值。比如對版權規則的實施，特別是權利的保護，應依據其私權管理屬性構建并實施相關機制，適當與宣傳管理、文化管理等依據公權進行的管理活動區分目的、形式與功能。比如對版權管理的頂層設計，應從政治、經濟和文化建設發展的大局綜合考慮、戰略謀劃，不能籠而統之地從知識產權的角度或者文化的角度概觀統論。

2.著眼意識形態安全，推動版權管理發揮特定作用

意識形態因素是制度變遷中的重要力量。一些同樣的制度之所以在有的國家獲得巨大成功，而在有的國家卻沒有取得預期效果，包括政治性和文化性在內的意識形態因素起著重要作用。對于版權制度而言，意識形態因素的作用不僅表現在規則實施上的促進作用，更因為版權的客體以文化作品為主，天然地與意識形態管理有著密切關系。所以，許多發達國家既通過國際版權規則實現經濟利益，也由此輸出價值觀，進行意識形態斗爭。在當代中國版權管理體制的歷史變遷過程中，版權管理與意識形態管理關系緊密。下一步，應該突出版權制度在意識形態管理上的作用，但不是在正式規則體系上設置相應的條款，以權利的給予或否認來確保政治安全——這不是私權法制的精神和功能。而是在規則設計和實施中，以抽象、隱性的形式將意識形態要求貫穿到利益平衡、權利保護、激勵約束等相關機制上。同時，把握好版權法制涉及關系復雜、法律效力高、國際通用的特點，立足版權國際貿易發達的實際，使版權管理通過利益調節、關系平衡、文化培植和國際競爭來有力實現在意識形態安全上的價值和功能。

3.厘清復雜關涉因素，優化版權管理社會環境

不管是從需求還是供給角度看，制度變遷都是一個復雜的過程，都是多種因素綜合互動的結果。從當代中國版權管理體制的歷史變遷來看，政治環境、文化管理、司法體制、技術發展、行政改革、國際外交等都對其產生了重要影響，并制約著管理過程的實施和制度績效的取得。比如文化與版權，二者在內容上既有交叉，也有區別，實踐上文化管理常常涵蓋版權管理，弱化版權管理的獨立性。比如公法與私法，由于版權侵權帶來的經濟損害、市場環境破壞和對公眾獲取良好知識文化的權利的損傷，公權很多時候承擔保護私權的重任，對原屬于私法調節的領域頻繁、深度介入，導致公權資源濫用，私權公權化。比如法律與技術，二者的互動就是驅動版權制度變革的重要基石，但是法律不能緩慢也不能快速修改，技術也不往往都是在制度允許的范圍內，它們都可能是版權事業發展的雙刃劍。比如行政改革的統一與細分，版權作為知識產權的一個分支，在規則實施上體現出知識產權管理的一般共性，但據此將版權行政管理納入知識產權管理體系，可能就忽略了文化知識產權的特點，會對版權保護帶來負面影響。所以，需厘清復雜關涉因素，實現版權制度內部、外部相關主體的利益關系平衡。能否真正厘清，一方面取決于從決策層到普通民眾的版權觀念，另一方面則在于作為博弈過程的制度，其相關、甚至是非相關主體的力量分配與資源占有狀況。當然，科學博弈機制的提供，還在于國家的意愿和能力。

4.激發制度變遷動力，推動版權管理不竭創新

有效制度的形成是制度變遷需求和制度變遷供給相互作用的結果。激發和培育各個社會主體的制度利益需求和制度供給能力，增強和豐富制度變遷動力，是更好發揮版權管理的職能與作用，實現版權制度不竭創新的根基所在?；谥袊鏅嘀贫冉ㄔO發展的歷史基礎、現實狀況和目標藍圖，未來應注重制度變遷動力的挖掘、激發和培育，使制度供給主體真正強大起來。首先需要關注的是政府。雖然政府主導制度變遷的模式需要改變，但制度變遷終究是一種政治選擇，改變的重點是政府在堅持版權管理戰略統籌的前提下，及時回應來自市場和社會的制度創新需求和實踐，為各種利益主體的博弈創造更加良性的互動機制，始終保持推動制度創新的魄力和意志。最基本的力量應側重版權市場的企業主體。全面深化文化體制改革，變當前文化相關行業領域的部門管理為行業管理，行業管理轉向市場管理，減少行政審批事項，加大市場開放力度，加強版權相關產業的產業整合性、關聯性，真正使版權成為貫穿版權相關產業的鏈條，使版權企業推動版權制度創新的訴求、能力不斷增強。此外，還需根據版權管理社會化的特點，推動與版權有關的行業協會、社會團體等各類社會組織凝聚版權利益群體，增強影響力和服務力，在版權制度供給上積極作為，共同推動版權管理體制改革創新延續不斷，更好釋放版權制度創舉的偉力。

（蔡曉宇，中國傳媒大學博士研究生）