農村金融改革的主攻方向究竟何在？
——略談發展新型農村合作金融的路徑和目標

農業部經管總站副站長

農村金融改革的主攻方向究竟何在？
——略談發展新型農村合作金融的路徑和目標

農業部經管總站副站長趙鐵橋

近年來，圍繞農村金融改革問題，從上到下出臺了不少政策措施，但多數都是從涉農金融機構如何服務好“三農”上下功夫，而最需要發展的真正意義上的新型農村合作金融方面卻少有“硬招兒”、“實招兒”，這不能不說有些令人遺憾。

在我國之所以要發展新型農村合作金融，是因為多年來農村普惠金融供給嚴重短缺，滿足不了普通小農和各類新型農業經營主體發展生產的資金需求，我國最需要獲得普惠金融服務的“三農”領域，恰恰是供給最短缺的領域。農村金融機構日趨“離農”，商業銀行“不為”、政策性銀行“不能”、郵政儲蓄“分流”、農村信用社“不姓合”改“姓農商行”，形成了供給約束型的農村金融市場，農村金融生態環境失衡，小農等弱勢群體被正規金融機構排斥在外，難以獲得有效的金融服務。正是這種外部金融供給的嚴重缺失，誘發了內源性金融創新，逼迫農民自我組織起來，通過合作社的組織和制度優勢，開展資金互助合作，以滿足農民生產性融資需求。也可以說，現實中最需要、最有生命力的農村合作金融，恰恰是目前我國農村金融體制中最薄弱的一塊，也是整個農村金融機構體系中最缺失、最失衡的一條短腿或短板。

探索發展新型農村合作金融，穩妥開展農民合作社內部信用合作試點是黨中央、國務院提出的明確要求。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出“允許合作社開展信用合作”。2015年中央1號文件提出：“積極探索新型農村合作金融發展的有效途徑，穩妥開展農民合作社內部資金互助試點。”2016年中央1號文件進一步要求：“擴大在農民合作社內部開展信用合作試點的范圍，健全風險防范化解機制，落實地方政府監管責任。”

按照中央深改辦的要求，在銀監會牽頭領導下，近年來，農業部把合作社信用合作作為一項重點工作來抓，積極配合銀監會相繼聯合下發了《關于引導農民合作社規范有序開展信用合作的通知》、《關于引導規范開展農村信用合作的通知》等文件，明確了農村信用合作的政策界限，要求地方摸底排查、分類清理、防控風險。農業部還組織開展了一次較大規模的合作社信用合作調研，形成了《農民合作社開展信用合作情況調研報告》。同時，配合銀監會研究起草了《農民專業合作社開展信用合作試點方案》、《農民專業合作社開展信用合作業務指引》，并協助做好山東省與河北玉田、安徽金寨、湖南沅陵等1省3縣的合作社開展相關試點，目前試點工作有序推進，積累了有益經驗。此外，一些地方也在當地黨委政府的支持下，自發開展了相關試點，全國約有2000多家合作社參與其中，都取得了良好效果。

從基層的實踐看，合作社開展信用合作對緩解成員貸款難、增強合作社服務能力作用明顯，深受農民歡迎。但是囿于合作社開展信用合作的法律地位缺失、監管責任不明、社會認知不足等外部環境制約，以及內部人才缺乏、資金不足、規范不夠等問題，加之信用合作事關合作社持續健康發展、農民群眾切身利益和農村社會和諧穩定，試點工作需要慎重穩妥開展。筆者認為，至少要做到“三個兼顧”。

一要兼顧風險防范和創新發展。信用合作專業性強、風險大，從一開始就要明確底線和紅線。要始終堅持信用合作的基本原則，充分體現“限于成員內部、服務產業發展、吸股不吸儲、分紅不分息、風險可掌控”。合作社不得常年隨時大量吸收資金、變相對外吸儲放貸，禁止用于其他非生產性活動。在定好規矩、劃好邊界的前提下，成員權益、資金籌集、使用管理等方面，可以適當放開，賦予地方自主權，為基層實踐探索預留空間。

二要兼顧試點地區的代表性。各地資源稟賦和合作社發展水平各異，但農民群眾對金融需求是普遍的。試點應在東中西部，選擇一些工作有基礎、條件具備的地方開展。一是地方高度重視。當地黨委政府高度重視合作社工作，大力支持開展信用合作試點，具備監管力量。二是試點方案明確。要制定周密細致、操作性強的農民合作社信用合作試點方案，對試點工作領導機制、信用合作管理辦法、試點工作實施內容和進度安排等方面有明確規定。三是工作基礎扎實。試點工作不是填補空白，應選擇有一定信用合作業務基礎、成員滿意度較高、合作社業務指導部門隊伍健全的地方開展試點，以取得良好的經濟和社會效益。

三要兼顧試點合作社的產業選擇與發展水平。宜圍繞當地主導產品和特色產業，重點依托糧食、蔬菜、水果、畜禽養殖、花卉苗木等產業選擇試點合作社。同時，試點合作社要有一定的發展水平。一是合作社要規范。這是信用合作的前提和基礎。信用合作派生于生產合作，服務于產業發展，合作社必須有牢固的產業支撐，規章制度健全，運行機制完善，信用記錄良好，尤其在財務管理上公開透明。二是合作社要具備相應的管理能力。試點合作社需要具備管理、人才、風險防控等相應業務能力。成員（代表）大會、理事會、監事會等組織機構健全、運轉有效；有威信高、能力強的領辦人，設立專門的信用合作業務部門，配備專門的財務會計人員；能夠從資金使用管理、民主決策、內部監督等方面多重防控風險。三是不追求過高過大。只要合作社運行規范，具備相應的管理能力，且成員有強烈的資金需求，不論其自身規模大小，經過一定程序，都應允許開展信用合作業務。資金籌集規模應以滿足成員需要為上限，不是越多越好，切忌片面追求“大盤子”。

那么，未來我國新型農村合作金融組織究竟應當選擇怎樣的發展路徑、終極形態目標為何？從多年來本人在農村調研的情況看，筆者以為，要補齊農村合作金融機構體系這塊短板、拉長農村合作金融機構體系這條短腿，恐怕應當著力沿著農民合作社內部信用合作和新型社區性農村合作金融組織兩個方向次第展開。農民合作社開展內部信用合作，著重于產業發展、以增強合作社服務能力為目標，堅持限于成員內部、服務產業發展、吸股不吸儲、分紅不分息的原則，在試點先行、總結經驗的基礎上，積極穩妥地加以推進。新型社區性農村合作金融組織，要在集體產權制度改革的基礎上，積極探索依托新組建的社區股份合作社，按照堅持社員制、社區封閉性原則，賦予其開展社區合作金融業務的特殊功能，著重于滿足廣大農村居民日常生產生活需求、以增強農村普惠金融服務能力為目標。在此基礎上，真正按照合作制原則，組建發展以服務小農和各類新型農業經營主體為唯一目標的全國性的農民合作銀行體系，這才是我國農村金融改革應有的重點路徑目標和主攻方向，這也是符合今年中央金融工作會議提出的統籌發展商業性金融、開發性金融、政策性金融、合作性金融，構建多層次、廣覆蓋、有差異的金融機構體系，更好滿足實體經濟多元化服務需求的改革大方向的。