地鐵項目“復合PPP模式”應用研究
——以福州軌道交通2號線為例

薛瑩瑩

(福建省建筑設計研究院有限公司 福建福州 350001)

地鐵項目“復合PPP模式”應用研究
——以福州軌道交通2號線為例

薛瑩瑩

(福建省建筑設計研究院有限公司 福建福州 350001)

目前，國家大力推行PPP模式進行大型項目的建設。軌道交通項目通過復合PPP模式，可以進一步縮短投資回收期，最大程度減輕政府財政補助壓力。文章分析了復合PPP模式在建設方式、投融資方式及風險分擔，并結合福州軌道交通2號線的案例得出相關結論。

復合PPP模式；軌道交通；投融資

0 引言

“十三五”期間，供給側結構性改革的提出成為經濟發展的焦點。政府和社會合作(PPP)模式的推廣成為供給側改革的重要組成部分。2014年起，財政部和發改委積極推動PPP的發展，國家各相關部委陸續發布一系列文件推動PPP項目的落地。隨著PPP模式不斷發展，各省市積極響應，推出大量PPP項目。

1 福建省PPP項目概況

福建省人民政府于2014年10月印發《關于推廣政府和社會資本合作(PPP)試點的指導意見》，在全省公共服務及基礎設施領域推廣運用政府和社會資本合作模式[1]。根據福建省政府和社會資本合作(PPP)省級項目庫動態清單(2017年6月)顯示，入庫的福建省(含廈門市)PPP項目總數共計189個，項目總金額2 870.38億元。福建省項目規模及投資在全國各省中排名居中，目前入庫的項目約60%以上正處于識別階段，項目落地率高于全國30%的平均水平。

根據福建省財政廳印發的《2017福建省政府和社會資本合作(PPP)項目簡介》從行業上分析，如圖1所示，目前福建省PPP項目主要集中在市政工程、旅游業、交通運輸和城鎮開發四大行業。其中市政工程項目占比39.4%，交通運輸占比15.2%，旅游業占比9.1%，城鎮綜合開發占比8.1%，合計占比達71.8%。

圖1 福建省PPP項目行業占比分布

2 國內軌道交通建設的模式分析

隨著實體經濟的不斷發展，軌道交通發展成為拉動區域經濟增長的契機。早期國內地鐵建設的融資模式主要為單一政府投資，隨著投融資政策的更新及地鐵公司的改制，融資渠道逐漸轉變為銀行、債券等多元化融資方式。目前國內主要地鐵建設融資模式包括：單一的政府投資建設模式、政府主導下的“股份制融資”模式、主體多元化模式等。

單一政府投資模式[2]如圖2所示：即項目的建設完全由政府建設投資及負責后期運營的缺口補貼。例如北京地鐵1、2號線，其建設資金就全部由中央、政府承擔。

圖2 單一政府投資模式

股份制融資模式[2]如圖3所示：政府由原先的直接承擔全部建設投資轉變為部分由政府承擔，部分提供信用擔保，由公司作為投融資主體向銀行進行債務融資。例如廣州地鐵3號線，就是采取此種模式。

圖3 股份制模式

主體多元化模式[2]如圖4所示：目前采取較多的為公私合作模式。通過項目公司總承包、融資、建設驗收合格后移交給政府。政府向投資方支付項目總投資及合理報酬。政府在投資全過程中形式監管權力。

通過表1關于主要融資模式的分析可以看出，傳統的單一的投資主體模式需要政府提供持續補貼以保證項目的順利運營，在本質上無法減輕政府負擔。隨著主體多元化模式的興起，投資主體拓展了融資渠道，加深投融資市場化程度，減輕了政府的壓力與責任。

圖4 主體多元化模式

融資模式主要優點主要缺點運行效果單一政府投資模式效率高，關系簡單，建設速度快融資模式單一，資金壓力大多數虧損，需政府補貼債務型融資模式發揮政府信用，短時間可籌措到資金融資成本過高，投資主體單一需要政府補貼部分的運營費用主體多元化模式合理劃分職責，政府負責規劃監管，降低成本社會資本監管較弱，風險分擔需協調需要政府補貼部分運營費用，部分地鐵線路盈利高于預期

3 復合PPP模式應用研究——以福州地鐵2號線項目為例

3.1 PPP模式研究

PPP融資模式主要是指政府部門與民營資本之間為提供公共產品和服務、基于具體項目的合作模式，也成為公私合營模式。通過引入社會資本，共同設計開發，共同承擔風險，全過程合作的公共服務開發運營方式[3]。通過這種合作形式，合作各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。與其他融資模式不同的是：合作各方參與項目時，PPP模式合作伙伴全過程參與，政府并不是把項目的責任全部轉移給私人企業，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險，圖5為PPP模式。

圖5 PPP模式

PPP模式的參與方包括：政府、社會資本方、PPP項目公司、出資方、其他參與人。目前國內常用的PPP融資模式及分類如表2所示。

表2 PPP融資模式分類

3.2 復合PPP模式應用

目前，PPP項目模式逐漸運用于城市基礎設施及軌道交通的建設中。對于城市軌道交通項目，投資金額大，回收期長，很難通過收入回收全部投資并實現盈利。針對這類項目，以PPP模式為核心，結合公私合作制(PPP)+融資建設(BT)組合模式進行建設如圖6所示，通過復合PPP模式建設可以使得項目在建設、融資及后期運營方面更具可靠性及保障性。

圖6 復合PPP模式

復合PPP模式具體分析如下：

(1)建設方式上：軌道交通項目分為土建工程及機電設備工程(包括車輛、型號、檢票系統等機電設備)。其中，土建部分采用投融資(BT)建設方式，投資方與政府授權主體簽署合同，成立項目公司，項目建設完成后由政府在數年內回購，政府提供回購擔保。機電部分采用政府與社會資本按一定出資比例成立特許經營公司進行建設。

(2)土建部分租賃：投資方單獨投資建設完成移交政府后，可與政府與特許經營公司簽訂《資產租賃協議》，將土建部分資產租賃給特許經營公司使用。

(3)特許經營：政府監管單位與特許經營公司簽訂《特許經營協議》，特許經營公司負責項目的運營管理、包括整個項目的維護和相關資產更新，以及站內的商業經營。特許經營公司，通過地鐵票款收入及站內商業經營收入回收機電設備部分的投資。

(4)資產移交：特許經營期結束后，特許公司將機電部分項目設施完好地、無償移交給市政府指定部門。

融資分析：① 政府授權出資方主體作為政府代表法，負責土建部分融資、建設及移交。土建部分資產產權歸屬于出資方，將土建部分資產以租賃方式交與特許經營公司使用。

② 特許經營公司負責機電設備部分的投融資及建設。出資方以租賃形式將土建部分資產使用權有價轉讓給特許經營公司進行經營。

風險分擔分析：項目在建設及運營過程中主要將會面臨規劃及政策風險、市場風險及不可抗力等方面的風險。復合PPP模式中，規劃及政策風險主要由政府承擔。市場風險主要包括項目設計、建造、融資及運營等風險，其中建設風險主要由延誤方承擔。運營風險主要由特許經營公司承擔。不可抗力等因素由雙方共同承擔。

3.3 福州軌道交通2號線案例分析

福州軌道交通2號線(即：福州地鐵2號線)是福州軌道交通網絡的第二條線路。福州地鐵2號線路線如圖7所示，2號線西起閩侯縣蘇洋站，東至洋里新苑和六一佳園之間的下岐樓站，線路全長30.623km，均為地下敷設，共設車站22座，總投資約212.58億元[4]。

圖7 福州地鐵2號線線路示意圖

建設模式：地鐵2號線建設模式采用了BT+PPP的復合模式建設。

(1)BT建設范圍為2號線的車站、區間等土建工程及風水電工程。機電設備和整體運營采用PPP特許經營模式。土建部分建設由福州市城市地鐵有限責任公司代表政府與中國交通建設股份有限公司簽訂BT合同。機電設備和整體運營采用PPP特許經營模式。由中標方中國電子科技集團公司第十四研究所牽頭的聯合體與政府出資人代表福州地鐵公司合資成立PPP項目公司—福州中電科軌道交通有限公司，其中福州地鐵公司占項目公司的股份比例為40%，中國電子科技集團十四所聯合體占60%。PPP項目公司由市政府授予項目特許權，投資和建設機電設備設施。

(2)土建部分租賃：地鐵2號線全部竣工后，PPP項目公司租賃福州地鐵公司建設的車站、區間等土建及風水電工程。

(3)特許經營：PPP項目公司獲得2號線票務收入、非票業務收入以及政府補貼，并負責2號線的運營、管理、維護和機電設備設施的更新。

(4)資產移交：在特許期期滿時，PPP項目公司將機電設備設施無償完好地移交給福州地鐵公司或市政府指定機構，將租賃的車站、區間等土建及風水電工程設施無償完好地歸還給福州地鐵公司。該項目的特許權期限為二十七年六個月(含建設期)。

投融資模式：地鐵2號線總投資約212.58億元。其中土建部分及風水電工程建設投資規模約78億元，占總投資額的36.7%，機電設備擬采用PPP模式，引入社會資本進行投資、建設和運營維護管理。機電設備工程投資約49億元，占總投資額的23.1%。① 土建部分投資、融資、建設，由中國交通建設股份公司采用BT模式。根據合同約定在福州注冊成立獨立的項目公司，全權負責投融資、建設、移交等工作，其中建設所需資金由中交股份負責融資，福州市政府和市地鐵公司不提供擔保。② 機電設備采用PPP特許經營模式，成立福州中電科軌道交通有限公司，項目公司作為2號線的特許經營方，負責2號線機電設備的投資、融資、建設、設施更新及2號線的整體運營、管理、維護，直接經營或出租經營項目設施范圍的全部空間從事商業廣告、通信、批發、零售等業務，以及從事法律、法規和政策允許的其他經營活動。

風險分擔：① 建設風險：2號線建設風險主要包括工期延誤風險、建設成本風險和建筑質量風險。其中，工期延誤風險由責任方承擔。政府部門造成的延誤由政府部門承擔。中交股份公司造成的工期延誤由中交股份公司承擔，PPP項目公司造成的延誤由項目公司承擔。建安成本及建筑質量造成的風險，由BT項目承辦方及PPP項目公司承擔。② 運營風險：2號線運營風險主要由PPP項目公司承擔。③ 規劃及政策風險：2號線面臨的規劃風險主要為線路變動、站點變動等，這種由于城市規劃等調整導致的風險由政府承擔。政策環境風險主要包括地鐵項目技術標準的提高、環境保護要求提高等導致需增加建設或運營成本的風險。政策環境風險可由政府和項目公司進行協商共同承擔。④ 不可抗力風險：2號線主要遇到的不可抗力風險為自然災害等，導致線路受損或無法運營，由PPP項目公司承擔。項目公司可通過為設施購買保險等方式進行風險降低。

4 結論

目前，PPP模式在交通軌道項目中處于初步階段。本文結合福州交通軌道2號線進行分析，對采用復合PPP模式后在建設方式、投融資、風險分擔及爭議協商等方面進行分析，并得出以下結論：

(1)復合PPP模式在投融資方面分為土建及機電設備兩部分，對于較大投資的土建部分采用(BT)模式，投資較小的機電設備部分采用PPP模式。相較于兩部分均采用單一PPP模式，可以合理縮短投資回收期。

(2)政府僅對投資占比較小的機電設備部分進行補貼，補貼費用相較于兩部分均采用單一的PPP而言政府壓力減輕很多。

(3)在風險分擔面，由于地鐵2號線目前處于建設階段，尚未運營，項目的風險分擔目前仍處于探索階段，需要外部環境的配合以及合作雙方建立內部機制進行約束和解決。

[1] 陳穎.開發性金融支持福建PPP項目融資初探 [J].福建金融，2015(7)：22-26.

[2] 李瀟.PPP項目融資模式在地鐵建設中的可行性研究—以杭州地鐵5號線為例 [D].杭州：浙江大學，2017.

[3] 林挺，黃慧君.PPP模式對推進福建省新型城鎮化建設的思考[J].福建金融，2014(11)：33-37.

[4] 福州市軌道交通2號線機電設備PPP項目招標公告[Z].福州市政府采購網，2016.

ResearchandApplicationof“CompositePPPmode”inMetroProject——ACaseofFuzhouMetroLine2

XUEYingying

(Fujian Provincial Institute of Architectural Design and Research Co.Ltd,Fuzhou 350001)

At present,the country has vigorously promoted the PPP mode .in large-scale projects.This paper analyzed the Composite PPP model in construction mode,investment and financing method and risk sharing,The paper also combined with a case of Fuzhou Metro Line 2and get some conclusions: To metro project,. the composite PPP model can shorten the payback period,and it also can extreme reduce the pressure of government financial aid.

Composite PPP mode; Metro Project; Investment and financing

薛瑩瑩(1986.12- )，女，經濟師。

E-mail:173141265@qq.com

2017-09-15

TU-9

A

1004-6135(2017)12-0088-04