黨內(nèi)監(jiān)督的歷史沿革及現(xiàn)實(shí)思考

劉昭霞

中圖分類號(hào)：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9082（2017）11-0-01

對(duì)執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)，外部監(jiān)督是必要的，但從根本上講，強(qiáng)化自身監(jiān)督更關(guān)鍵。以史為鑒，可悟其道。回顧中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督產(chǎn)生與發(fā)展的歷史，從中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于探索黨內(nèi)監(jiān)督的新思路，全面加強(qiáng)黨的建設(shè)，具有一定的理論和實(shí)踐意義。

一、黨內(nèi)監(jiān)督的歷史沿革

1.民主革命時(shí)期的黨內(nèi)監(jiān)督

1.1第一階段（1921年到1927年）：黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)由各級(jí)執(zhí)行委員會(huì)直接行使。

一大黨綱中直接涉及“監(jiān)督”的兩條：“第十條、工人、農(nóng)民、士兵和學(xué)生的地方組織中黨員人數(shù)多時(shí)，可派他們到其他地區(qū)工作，但是一定要受地方執(zhí)行委員會(huì)的嚴(yán)格監(jiān)督；第十二條、地方委員會(huì)的財(cái)務(wù)、活動(dòng)和政策，應(yīng)受中央執(zhí)行委員會(huì)的監(jiān)督。”

1.2第二階段（1927年至1928年）：黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)由專門機(jī)構(gòu)（監(jiān)察委員會(huì)）獨(dú)立完整行使。

1927年4月27日，中共五大在武漢召開(kāi)，第一次選舉產(chǎn)生了中央監(jiān)察委員會(huì)。1927年6月1日，中共中央政治局會(huì)議《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次章程決案》：“為鞏固黨的一致威權(quán)起見(jiàn)，在全國(guó)代表大會(huì)及省代表大會(huì)選舉中央及省監(jiān)察委員會(huì)。”

1.3第三階段（1928年至1945年）：黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)逐漸復(fù)歸各級(jí)黨委會(huì)。

1927年，中央第26號(hào)通告：“各地黨部因?yàn)榉N種關(guān)系有監(jiān)察委員會(huì)組織者極少，中央監(jiān)察委員會(huì)則因?yàn)槲瘑T散在各地，加以正主席王荷波同志及委員張佐成蕭石同楊培林同志之被難，副主席楊匏安同志之被罰，至今未能行使職權(quán)”，因此“監(jiān)察委員會(huì)已成不必要的組織”。1928年，中共六大取消了監(jiān)察委員會(huì)，代以審查委員會(huì)，審查委員會(huì)權(quán)力較小，僅限于“監(jiān)督各級(jí)黨部之財(cái)政、會(huì)計(jì)及各機(jī)關(guān)之工作” 等諸項(xiàng)較為具體的事務(wù)。

1.4第四階段（1945年至1949年）：黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)由各級(jí)黨委會(huì)通過(guò)專門機(jī)構(gòu)行使。

1945中共七大通過(guò)的黨章第五十七條規(guī)定：“中央監(jiān)察委員會(huì)，由中央全體會(huì)議選舉之。各地方黨的監(jiān)察委員會(huì)，由各該地方黨委全體會(huì)議選舉，并由上級(jí)組織批準(zhǔn)之。”同時(shí)，黨章第五十九條規(guī)定：“黨的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，在各該級(jí)黨的委員會(huì)指導(dǎo)下進(jìn)行工作。”

2.社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期的黨內(nèi)監(jiān)督

2.1第一階段（1949年到1956年）：在全國(guó)執(zhí)政后黨內(nèi)監(jiān)督的制度建設(shè)

1949年11月，《關(guān)于成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》頒布實(shí)施，朱德任中紀(jì)委第一任書(shū)記。1955年3月，《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表會(huì)議關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)的決議》，將紀(jì)律檢查委員改為監(jiān)察委員會(huì)，董必武任書(shū)記。決議規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)，即加強(qiáng)對(duì)各級(jí)黨組織和黨員干部執(zhí)行黨的路線、政策的監(jiān)督工作，特別是要加強(qiáng)對(duì)中央各部門（各黨組）和各省（市）的高級(jí)干部的監(jiān)督工作，主要是監(jiān)督他們是否有違反黨的路線、政策、黨章、黨紀(jì)和國(guó)家法律、法令的行為。

2.2第二階段（1956年至1966年）：黨內(nèi)監(jiān)督確立了“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”

1956年，中共八大確定了黨內(nèi)監(jiān)督的“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”。1962年9月，八屆十中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》，指出：“1.擴(kuò)大各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)委員的名額，監(jiān)察委員會(huì)的委員和候補(bǔ)委員應(yīng)當(dāng)多數(shù)是專職的，中央和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)予加強(qiáng)；2.各級(jí)黨的委員會(huì)必須加強(qiáng)對(duì)同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)；3.黨的各級(jí)監(jiān)察委員應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的黨員的監(jiān)督；4.地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)不通過(guò)同級(jí)黨委，向上級(jí)黨委、上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)直到黨的中央，直接反映情況，檢舉黨員的違法亂紀(jì)行為。”

2.3第三階段（1966年至1978年）：黨內(nèi)監(jiān)督遭到嚴(yán)重破壞

中央監(jiān)察委員會(huì)于1966年陷入停頓，1969年1月被撤銷；九大、十大黨章干脆直接取消了設(shè)立黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的相關(guān)條款。

3.改革開(kāi)放時(shí)期的黨內(nèi)監(jiān)督

3.1第一階段（1978至1982年）：恢復(fù)建立和完善黨內(nèi)監(jiān)督

1982年黨的十二大黨章，重新恢復(fù)了“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”，并在第十條里規(guī)定：“黨禁止任何形式的個(gè)人崇拜。要保證黨的領(lǐng)導(dǎo)人的活動(dòng)處于黨和人民的監(jiān)督之下”；在第四十三條里規(guī)定：“黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)根據(jù)工作需要，可以向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐黨的紀(jì)律檢查組或紀(jì)律檢查員。”開(kāi)始實(shí)行派駐監(jiān)督制度。

3.2第二階段（1982年至2012年）：加強(qiáng)在全黨范圍內(nèi)的黨內(nèi)監(jiān)督

2003年，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》頒布實(shí)施；黨的十三大黨章規(guī)定：進(jìn)一步完善黨內(nèi)民主制度，規(guī)定了差額選舉和對(duì)重大問(wèn)題進(jìn)行表決；更加注重發(fā)揮黨的基層組織作用。黨的十四大十五大黨章則把“堅(jiān)持從嚴(yán)治黨，發(fā)揚(yáng)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)”寫入總綱。黨的十六大十七大黨章更是提出了黨內(nèi)監(jiān)督的一系列新論斷、新舉措，比如：首次提出完善黨內(nèi)監(jiān)督制度；規(guī)定中央政治局、地方黨委黨委會(huì)接要接受黨代會(huì)的監(jiān)督；把巡視監(jiān)督寫入黨章；把黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力納入紀(jì)委監(jiān)督范圍，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)的職能和作用；增加黨務(wù)公開(kāi)內(nèi)容，等等。

3.3第三階段（2012年至今）黨的十八大以來(lái)黨內(nèi)監(jiān)督的新發(fā)展

十八大黨章對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督有許多新概括，比如：注重發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主；抓住關(guān)鍵少數(shù)，探索解決一把手監(jiān)督難題；干部選拔監(jiān)督等。2016年10月27日，中共十八屆六中全會(huì)公報(bào)中，將監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大、政府等并列提出，這在中央文件中尚屬首次。11月7日晚，中共中央辦公廳公布了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在上述3省、市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。此次試點(diǎn)，旨在做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)，健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系。

二、對(duì)我黨黨內(nèi)監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)思考

1.我黨黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制有待進(jìn)一步完善

縱觀我黨對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐的發(fā)展沿革，縱然有很多寶貴經(jīng)驗(yàn)值得借鑒和沿襲，但是不能否認(rèn)，從目前來(lái)看，黨內(nèi)監(jiān)督體制仍然沒(méi)有發(fā)育成熟：黨內(nèi)監(jiān)督尚未完全形成更明確、科學(xué)、合理的理論體系；民主監(jiān)督相對(duì)缺乏，現(xiàn)實(shí)的監(jiān)督機(jī)制與當(dāng)前的國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能很好適應(yīng)；一些相關(guān)的黨章條規(guī)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置尚未形成相互契合的有機(jī)整體，等等。

2.黨內(nèi)監(jiān)督必須有科學(xué)完備的制度系統(tǒng)支撐

做為世界第一大執(zhí)政黨，在宏偉而龐雜的黨內(nèi)管理中，監(jiān)督是一種不可或缺的制衡力量，而相應(yīng)的系統(tǒng)周密的規(guī)章制度又是監(jiān)督實(shí)施的必要保證。目前我黨已經(jīng)加快建立健全與監(jiān)督有關(guān)的法規(guī)條例，但尚未形成科學(xué)完備系統(tǒng)、互為補(bǔ)充和牽制的黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)體系。

3.監(jiān)督和被監(jiān)督的意識(shí)應(yīng)成為領(lǐng)導(dǎo)干部的必備素質(zhì)

任何法律的實(shí)行都必須要具備兩個(gè)要素，即相應(yīng)的法律制度和普遍的法律意識(shí)。如果領(lǐng)導(dǎo)干部不重視監(jiān)督或者接受監(jiān)督的意識(shí)不濃，必然會(huì)導(dǎo)致自身形象及黨的威信受損。隨著群眾民主意識(shí)的不斷提升，在考核和確定各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的過(guò)程中，必須把是否具備現(xiàn)代監(jiān)督意識(shí)做為先決條件來(lái)進(jìn)行考核和任用依據(jù)。這是黨內(nèi)監(jiān)督發(fā)揮作用的重要前提。