對我國圖書館立法的總體認識

摘 要：圖書館立法是社會文明成果在法制領(lǐng)域的集中展現(xiàn)，是構(gòu)建法治國家的基礎(chǔ)性法律實踐，是圖書館事業(yè)發(fā)展的法制保障和政策指引；通過對我國圖書館立法活動的總體概述和探討，對圖書館法立法重要性、必要性、意義的揭示，論證圖書館法立法是適應其自身發(fā)展的必然結(jié)果。

關(guān)鍵詞：圖書館 立法 圖書館法

Abstract：The legislation of library is the civilization in the legal field on display， is to build a country under the rule of law and basic law practice， is the development of library cause the legal support and policy guidance； through the general outline for the legislation of Library and discusses the importance， necessity， legislation， significance of Library Law legislation of library law reveals the argument is the inevitable result of development of its own.

Key word：library；legislation；library law

中圖分類號：G251.3 文獻標識碼 ：A 文章編號：1003-9082（2017）11-00-02

圖書館是文獻的存儲介質(zhì)，是知識的傳播平臺，是一個城市文明程度的直接標志。作為重要的公共文化基礎(chǔ)設施，必然需要相關(guān)的政策、法規(guī)作為制度保障。我國圖書館立法實踐從萌芽到完善，從倡議到提案的出臺，經(jīng)歷了漫長的歷史階段，隨著我國法制的不斷完善和法治意識的不斷提高，圖書館法的審議通過必將實現(xiàn)。

一、歷史沿革

現(xiàn)代語境下的圖書館，在我國近代晚期興起，揚棄和繼承傳統(tǒng)立法例的背景下，經(jīng)過一個世紀三個時期的發(fā)展，我國圖書館立法成果顯著，作為基本性法律圖書館法的審議通過指日可待。

1.萌芽時期：1910年-1949年

古代藏書，多以民間藏書和官方藏書的形式出現(xiàn)，隨著社會文化的發(fā)展藏書樓應運而生，到近代晚期借鑒國外經(jīng)驗，現(xiàn)代意義的圖書館產(chǎn)生，上述各個階段都有相應的管理制度與之配套，其立法例或為律、令、科、比，或為辦法、章程。第一部現(xiàn)代意義的圖書館法規(guī)是清政府1910年頒布的《京師圖書館及各省圖書館通行章程》。進入民國后，民國中央政府及其職能部門相繼頒布了《通俗圖書館規(guī)程》、《圖書館規(guī)程》、《國立中央圖書館組織條例》、《圖書館條例》、《普及全國圖書教育辦法》等一系列行政法規(guī)和部門規(guī)章，地方政府也頒布了相應的地方性法規(guī)。在圖書館建設方面，城市圖書館、高校圖書館也有長足發(fā)展，圖書館學教育方興未艾，圖書館協(xié)會逐步健全。

因此，這一時期的立法實踐具有較強的初創(chuàng)價值。

2.發(fā)展時期：1949年-1999年

新中國成立后，為促進我國圖書館事業(yè)發(fā)展和規(guī)范管理的需要，中央人民政府頒布了《全國圖書協(xié)調(diào)方案》、《關(guān)于禁止珍貴文物圖書出口暫行辦法》等一系列行政法規(guī)；中央人民政府職能部門制定了《關(guān)于征集圖書雜志樣本辦法》、《關(guān)于加強與改進公共圖書館工作指示》、《關(guān)于加強高等學校圖書資料工作的意見》、《高等學校圖書館工作條例》、《省（自治區(qū)）市圖書館工作條例》等部門規(guī)章及相應的規(guī)范性文件。在圖書館建設方面，建立健全管理機構(gòu)建置、專業(yè)技術(shù)人員職稱設置、圖書館評估定級制度。

因此，這一時期的立法實踐具有較強的基礎(chǔ)價值。

3.完善時期：1999年至今

互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)時代，推動我國圖書館法制建設進一步發(fā)展，建立適合國情的圖書館立法體系刻不容緩。現(xiàn)階段，經(jīng)過理論研究到實務探討的積累，公共圖書館法已完成從立項、提案到草案的各項準備，只待立法機關(guān)審議通過。待通過的公共圖書館法作為基本法是其他有關(guān)圖書館工作的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、規(guī)章的指導，涉及的內(nèi)容是圖書館管理的基本規(guī)則；由全國人大常務委員會授權(quán)國務院制定，并由全國人大代表大會及其常務委員會審議通過后頒布實施。作為上位法的公共圖書館法（草案）尚未審議通過，下位法卻有著前瞻性發(fā)展：地方性法規(guī)有《北京市圖書館條例》、《湖北省公共圖書館條例》等；地方政府規(guī)章有《上海市公共圖書館管理辦法》、《山東省公共圖書館管理辦法》、《烏魯木齊市公共圖書館管理辦法》等。

因此，這一時期的立法實踐具有較強的實際價值。

二、實際條件

良好的環(huán)境是發(fā)展的基礎(chǔ)，政策指引則是事業(yè)跨越發(fā)展的增量，高新技術(shù)的運用更為事業(yè)發(fā)展提供智力支持，在此條件下，制定圖書館法是符合時代發(fā)展要求的。

1.環(huán)境基礎(chǔ)

新時期圖書館事業(yè)經(jīng)過六十多年的建設與發(fā)展，已經(jīng)具備了相當?shù)幕A(chǔ)和規(guī)模。圖書館機構(gòu)設置方面，已形成國家、省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、社區(qū)六級圖書館（室）機構(gòu)，呈現(xiàn)出縱橫交錯的立體性網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。圖書館文獻編目標準化建設方面，相繼制定了中國文獻編目規(guī)則、文獻著錄國家標準，實現(xiàn)了聯(lián)合統(tǒng)一編目。圖書館自動化建設方面，電子閱覽室、文化信息資源共享工程、數(shù)字圖書館工程等已成為自動化發(fā)展的示范。圖書館數(shù)據(jù)庫建設方面，有中國古籍目錄、全國少數(shù)民族古籍目錄、全國善本書總目錄、民國書目、科技、社科報刊資料索引等。由此可知，我國圖書館事業(yè)已發(fā)展到相當水平的程度，鞏固和促進圖書館事業(yè)向更高水準邁進，亟需制定圖書館法，以法律形式對圖書館事業(yè)進行調(diào)整和保護，使圖書館事業(yè)得到法律的明確規(guī)范和引導。endprint

2.政策背景

宏觀角度上，作為根本法的現(xiàn)行憲法以列舉的方式明確規(guī)定了國家發(fā)展圖書館文化事業(yè)的法律原則。具體方面，文化部制定的《全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確指出，推動公共圖書館法立法。在前期工作的基礎(chǔ)上，進一步推動公共圖書館的立法進程，積極推動公共圖書館的頒布和實施，以法律的形式對公共圖書館運行發(fā)展所涉及的各方面問題予以調(diào)整規(guī)范，保障公共圖書館履行職能，從制度上確保我國公共圖書館事業(yè)全面、健康、可持續(xù)發(fā)展。

3.技術(shù)條件

以信息技術(shù)為表征的信息化浪潮，為信息化社會提供了強大的技術(shù)支持，文獻的存儲、加工、傳遞、查詢和利用已突破傳統(tǒng)的管理方式，更新了傳統(tǒng)圖書館的發(fā)展理念，體現(xiàn)了多樣化、電子化、自動化、網(wǎng)絡化、微信化的特征。隨著信息高速公路在全球的互聯(lián)互通，信息時代已經(jīng)來臨，計算機信息網(wǎng)絡技術(shù)已滲透到社會的方方面面，數(shù)字化生存不再是理論上的構(gòu)想，對圖書館事業(yè)信息化建設而言機遇大于挑戰(zhàn)。面對新的機遇，政府主管部門厘清思路、制定政策、加強建設、實施規(guī)劃，促進圖書館事業(yè)與社會整體發(fā)展相適應，在此技術(shù)條件下制定公共圖書館法是發(fā)展的必然趨勢。

三、結(jié)構(gòu)體系

圖書館法作為基本性法律，有內(nèi)涵與外延之別，也有狹義與廣義之分；其調(diào)整對象圍繞著設置主體、服務主體、接受主體三者之間的基本關(guān)系展開；是結(jié)構(gòu)完整、層次清晰的規(guī)范體系。

1.基本涵義

圖書館法的內(nèi)涵是指為滿足人民群眾社會文化需求、提高圖書館文獻信息使用效率、促進圖書館事業(yè)全面發(fā)展，國家立法機關(guān)依據(jù)相關(guān)法律淵源制定和認可的、調(diào)整圖書館事業(yè)創(chuàng)新建設過程中所產(chǎn)生的各種法律關(guān)系的行為規(guī)范的總和。圖書館法的外延則是指除作為基本法律的圖書館法之外，還應包括國家其他行政機關(guān)制定的條例、法令、章程、決議、規(guī)則等規(guī)范性文件。因此而言，圖書館法是以圖書館基本法為主體、職能法與專門法等一系列法律規(guī)范相配套所構(gòu)成的一個系統(tǒng)性的法律框架體系。

2.調(diào)整對象

法律的調(diào)整對象為法律關(guān)系。圖書館法的調(diào)整對象為圖書館事業(yè)發(fā)展建設過程中所產(chǎn)生的各種社會關(guān)系，具體而言包括第一層級各類圖書館設置主體與圖書館之間的法律關(guān)系、圖書館與讀者之間的法律關(guān)系，前者是設置與被設置的關(guān)系，后者是提供服務與接受服務之間的關(guān)系，這兩類關(guān)系是直接的互動關(guān)系、是主要方面；而第二層級讀者與設置主體之間的關(guān)系只是間接的反饋關(guān)系、是次要方面。三方關(guān)系中圖書館處于中心位置，既是基礎(chǔ)設施（硬件）的載體，也是文獻信息（軟件）的介質(zhì)；圖書館法從法律關(guān)系的制度設計上看，是圍繞設置主體、圖書館、讀者三方關(guān)系而展開的。

3.規(guī)范體系

3.1法律層級

圖書館法作為規(guī)范圖書館事業(yè)總體發(fā)展的基本法，在我國法律體系中應歸入七大部門法之中的行政法范疇。由于其綱領(lǐng)性和總則性的法律地位，制定頒布機關(guān)必須是最高國家立法機關(guān)及其常設機關(guān)，或者是最高國家立法機關(guān)常設機關(guān)授權(quán)的最高國家行政機關(guān)。法律效力方面，圖書館法作為法律，效力在憲法之下；作為上位法，效力在行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章之上；任何與它有沖突的下位法及規(guī)范性文件無效。

3.2機構(gòu)設置

圖書館法對圖書館機構(gòu)設置的界定應涉及到縱橫兩個方面：一是縱向?qū)蛹墸幕吭O置國家圖書館、地方各級政府設置各級公共圖書館，上下級圖書館雖無行政隸屬關(guān)系，但具有行業(yè)內(nèi)業(yè)務指導關(guān)系；二是橫向類別，可分為公共圖書館、專門圖書館、民營圖書館，分門別類的制度設計與縱向?qū)蛹売新毮芙徊妗Ｆ湓O置應遵循兩個標準：一是各級政府應當充分考慮當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展狀況、人口數(shù)量和分布規(guī)模；二是圖書館建設應該納入地方發(fā)展、城鎮(zhèn)與社區(qū)建設總體規(guī)劃。

3.3資金投入

圖書館法在對圖書館資金投入的規(guī)定上，應明確“誰設置，誰投入”這一法律原則。圖書館設置主體既是權(quán)利行使者，又是義務履行者，更是責任承擔者。現(xiàn)階段，我國圖書館設置主體主要是指各級政府、事業(yè)單位和各類團體，由其行使圖書館的管理職能，必然承擔全部經(jīng)費，總的原則是圖書館的經(jīng)費列入各級政府或圖書館的設置主體的財政預算，確保圖書館的經(jīng)費隨財政收入的增長而增長。其中，就地方各級公共圖書館而言，其資金投入由中央財政轉(zhuǎn)移支付和地方各級政府財政按比例匹配資金所構(gòu)成，具體規(guī)定由實施細則所列舉。

3.4權(quán)利義務

圖書館法秉承法律的基本精神內(nèi)涵，對不同主體享有的權(quán)利和承擔的義務應以規(guī)則的形式確定，當出現(xiàn)權(quán)利、利益糾紛時，用法律規(guī)則予以調(diào)整，保護各個主體的正當利益不受侵害。對設置主體政府和服務主體圖書館的權(quán)利義務而言，主要圍繞監(jiān)督管理與提供文獻服務而展開；對接受服務方讀者而言[1]，借閱使用文獻信息是其享有的基本社會文化權(quán)利，此基本權(quán)利是建立在承擔相應義務的基礎(chǔ)之上的，沒有無權(quán)利的義務，沒有無義務的權(quán)利，讀者的基本義務應圍繞遵守圖書館管理制度、共建文明閱讀環(huán)境而展開。

3.5服務保障

圖書館法有關(guān)服務保障的規(guī)定，是圖書館基本功能在法律文本上的體現(xiàn)。圖書館服務包括傳統(tǒng)性的文獻信息資源服務職能、社會公益性文化服務職能以及拓展性的跨業(yè)務平臺資源共享互動模式。對圖書館基本服務職能進行原則性的規(guī)定；對延展性的服務職能應進行彈性性的規(guī)定。歸根結(jié)底，是通過法律的形式規(guī)范服務提供方與服務接受者、圖書館與讀者、文獻信息平臺與用戶之間的相互關(guān)系，保障接受方依法應享有的文化權(quán)利。

3.6版權(quán)保護

圖書館法關(guān)于版權(quán)保護的規(guī)定，將立足于我國保護現(xiàn)狀、技術(shù)條件，借鑒國際民商法領(lǐng)域中關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)的立法成果，制定具有可操作性的法律規(guī)則。我國《著作權(quán)法》中“合理使用”原則僅規(guī)定了圖書館為保存版本的需要而復制其所收藏的作品屬合理使用，其他具體規(guī)定未見，而國際通行規(guī)范規(guī)定了圖書館影印品須付版權(quán)費。因此，圖書館法關(guān)于版權(quán)保護應明確界定使用范圍、權(quán)限、服務標準、法律責任；如此，圖書館法在知識產(chǎn)權(quán)保護方面的規(guī)則可完善和彌補《著作權(quán)法》中“合理使用”原則的非可操作性。endprint

四、現(xiàn)實意義

圖書館法是時代發(fā)展的需要，是我國圖書館立法的重要里程碑，是圖書館事業(yè)發(fā)展的法制保障，是理論探討與實踐探索在法律上的體現(xiàn)，其審議通過在文化、法制建設方面有著深遠的意義。

1.發(fā)展需要

時代發(fā)展、社會變遷、技術(shù)進步、理念革新對傳統(tǒng)圖書館事業(yè)提出新課題、新任務，館藏與利用、發(fā)展與滯后的矛盾也日益突出，突破瓶頸需要新思路，技術(shù)完善首當其沖。科學技術(shù)推動社會的發(fā)展，社會發(fā)展往往以法律的形式所呈現(xiàn)出來，圖書館事業(yè)要持續(xù)健康順利發(fā)展，就得依靠圖書館法來進行規(guī)范保障。圖書館法以法律的權(quán)威性、穩(wěn)定性和連續(xù)性規(guī)定圖書館事業(yè)的發(fā)展方向、目標、程度和范圍，是圖書館發(fā)展的總體指引。

2.法制保障

圖書館法在法律規(guī)定上必然統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一原則，明確各類主體權(quán)利義務的內(nèi)涵與外延，明確各類主體權(quán)益受到侵害后的救濟途徑。圖書館正常運行與管理工作密不可分，全國各級各類圖書館在管理體制、管理水平、管理效果上是不盡一致的。內(nèi)容明晰的法律規(guī)則對于圖書館管理工作而言，提供了同一水平上的評判標準，既能保障圖書館業(yè)務正常開展，也能促進圖書館管理工作的高效性和規(guī)范化。

3.指導意義

依法治國，建設社會主義法治國家是社會主義初級階段的一項基本國策，依法治國的基本理念就是將社會生活中所涉及的對象納入到法律調(diào)整和規(guī)制的范圍內(nèi)。圖書館法規(guī)范了不同主體在法律中的不同權(quán)利義務，保護權(quán)利嚴格義務是圖書館法提出的原則要求，推進圖書館法的審議通過是依法治國方略的組成部分，是構(gòu)建法治國家的應然之舉，是保護讀者的基本權(quán)利、促進和加強圖書館事業(yè)建設與發(fā)展的必然要求[2]。

五、結(jié)語

立法是法治社會里最強有力的保護與促進措施，因此一切重要的公共事業(yè)的發(fā)展都需通過立法程序來加以保證，圖書館事業(yè)也不例外。我國圖書館立法經(jīng)過長期的實踐和探索，成績斐然；圖書館法的審議通過不僅是法制建設的新成就，社會文明的新成果，更是圖書館事業(yè)發(fā)展的制度性保障。

參考文獻

[1]龐可心，崔紅霞.淺論我國圖書館立法的必要性和立法現(xiàn)狀[J]科技情報開發(fā)與經(jīng)濟，2005，（9）.

[2]楊文東.我國圖書館的現(xiàn)狀與圖書館立法的再思考[J].福建圖書館理論與實踐，2007，（2）.

作者簡介：楊威（1981-），男，貴州沿河人，銅仁市圖書館館員，大學本科，研究方向：圖書館讀者服務。endprint