人大監(jiān)督新軌跡

阿計++++田必耀

2016年7月2日，十二屆全國人大常委會第二十一次會議舉行聯(lián)組會議，審議全國人大常委會執(zhí)法檢查組關于檢查《中華人民共和國食品安全法》實施情況的報告。

中新社

回望2016年以來全國人大及其常委會監(jiān)督印記：聚焦民生難點進行執(zhí)法檢查，聽取審議執(zhí)法檢查反饋報告，副總理回答專題詢問，追問審計整改常態(tài)化，等等，這些監(jiān)督方式的創(chuàng)新與完善，彰顯了最高國家權力機關“正確監(jiān)督、有效監(jiān)督”的理念，見證了人大行權的日趨剛性，也見證了民主足印的不斷前行。

執(zhí)法檢查，創(chuàng)新監(jiān)督方式

執(zhí)法檢查，是人大監(jiān)督立法實施、評估立法得失的法定形式和常規(guī)手段。2016年，全國人大常委會共開展了6次執(zhí)法檢查，分別涉及食品安全法、水法、環(huán)境保護法、道路交通安全法、安全生產法和促進科技成果轉化法，其重點集中鎖定于公眾最為關切的社會熱點和民生難題，而一些法律修改不久即被列入執(zhí)法檢查之列，更是呈現(xiàn)出全新的監(jiān)督思維。

以食品安全為例，2015年10月，修訂后的食品安全法正式實施，僅僅半年多后的2016年4月，全國人大常委會就啟動了對“史上最嚴”的新食品安全法的執(zhí)法檢查，堪稱史無前例。其不同尋常還在于，由張德江委員長親自領銜執(zhí)法檢查組，并且實地檢查和委托地方人大自查相結合，對全國省級行政地域實現(xiàn)了全覆蓋，從而塑造了人大監(jiān)督史上規(guī)格最高、規(guī)模最大的一次執(zhí)法檢查，足見人大對“食尖上安全”的高度重視。經由此次執(zhí)法檢查，諸多食品安全執(zhí)法瓶頸紛紛浮出水面并得以改善，其典型例證是，針對小作坊、小餐飲、小攤販這一食品“三小”監(jiān)管老大難，各地和有關部門已出臺了一百多個配套管理規(guī)范。

再以環(huán)保議題為例，2015年初，被稱為“長出牙齒”的新環(huán)境保護法正式實施。時隔一年半后的2016年6月，全國人大常委會就開啟了執(zhí)法檢查之旅，全面督查新環(huán)保法的“牙齒”效應。從更廣闊的時間緯度看，環(huán)保已成為近年來人大執(zhí)法檢查的重點議題，從統(tǒng)領全局的環(huán)境保護法，再到大氣污染防治法、水污染防治法等環(huán)保專門法，每年均有環(huán)保法律進入執(zhí)法檢查之列，按年度、分步驟、有重點、全方位地實施對環(huán)保法律執(zhí)法檢查的監(jiān)督路徑，已清晰可見。

執(zhí)法檢查能否實現(xiàn)其監(jiān)督功能，并不僅僅在于監(jiān)督議題的精確聚焦，更在于監(jiān)督觸角的切實落地。多年以來，各級人大的執(zhí)法檢查盡管成效顯著，但也存在著浮光掠影、形式主義等弊端，甚至難以識別一些執(zhí)法部門為規(guī)避監(jiān)督所刻意制造的“假象”。正因此，如何創(chuàng)新監(jiān)督手段、防止監(jiān)督虛置，是執(zhí)法檢查所面臨的主要挑戰(zhàn)。全國人大常委會去年8月至10月掀起的道路交通安全法執(zhí)法檢查，正是一個取得重大突破的樣本。

在此次執(zhí)法檢查過程中，檢查組一反以往偏重聽取部門匯報的慣例，不預先安排日程，不提前通知有關部門，頻頻采用“突然襲擊”式的暗查暗訪，零距離摸清了諸多突出問題。在長達兩個月的網(wǎng)上調研中，亦打破了以往僅僅在人大官網(wǎng)發(fā)布調查問卷的局限，在多個門戶網(wǎng)站、中央媒體網(wǎng)站、公安部和省級公安交管網(wǎng)站及部分省級人大網(wǎng)站全面開花，共回收335747份調查問卷、近萬條意見建議，采集民意之廣泛可謂空前。尤其是，相比于以往執(zhí)法檢查結束后才啟動整改的常規(guī)流程，此次執(zhí)法檢查推出了“邊查邊改”的全新監(jiān)督手段，所發(fā)現(xiàn)的超載超限、電動車亂象等問題，均是第一時間向有關部門提出整改要求，促使公安部等責任部門迅速改進執(zhí)法力度。由此折射的，正是“執(zhí)法檢查只是手段，解決問題才是目的”的深層監(jiān)督價值。

多管齊下，提升監(jiān)督實效

與聽取審議“一府兩院”工作報告、執(zhí)法檢查這兩大延續(xù)多年的監(jiān)督機制相比，近年來一些新型監(jiān)督手段的興起，則展現(xiàn)了人大監(jiān)督不斷突破的軌跡。

其中最引人矚目的，莫過于專題詢問。2016年，全國人大常委會結合審議食品安全法、環(huán)境保護法、安全生產法、道路交通安全法等執(zhí)法檢查報告，先后開展了3次專題詢問，其議題高度集中于牽動社會、攸關民生的熱點，在鋒芒犀利乃至“火藥味”甚濃的聲聲追問中，監(jiān)督效應正在不斷放大。

追溯起來，全國人大常委會自2010年首次試水專題詢問以來，到去年年底已開展了20次專題詢問。在專題詢問常態(tài)化的進程中，監(jiān)督質量也在快速遞進，從一開始答問雙方的過于拘謹，到后來的開誠布公，現(xiàn)場氣氛日趨活躍，國務院及中央部門高官到場應詢已成慣例，無論是監(jiān)督者還是被監(jiān)督對象，都越來越習慣于這一新型的監(jiān)督機制。尤其是，專題詢問的針對性、互動性等特質，使其頗似一種“現(xiàn)場會商、集中辦公”機制，有效推動了諸多熱點、難點問題的實質性解決。

與專題詢問相映成輝的專題調研，也逐漸成為一種常態(tài)化的新監(jiān)督機制。2016年，全國人大常委會先后完成了5項專題調研，不斷延伸著人大監(jiān)督的廣度和深度。以水污染防治法實施情況專題調研為例，其實質是對2015年水污染防治法執(zhí)法檢查報告和相關專題詢問所反映的種種問題，進行跟蹤監(jiān)督，并由此進一步督促有關部門改進治理措施。

聽取和審議“一府兩院”落實相關執(zhí)法檢查報告和審議意見的反饋報告，則開拓了跟蹤監(jiān)督的另一條新路徑，并且已固化成執(zhí)法檢查監(jiān)督流程中的重要一環(huán)。其典型例證是，去年4月啟動的食品安全法執(zhí)法檢查落幕后，全國人大常委會于當年年底即聽取、審議了國務院反饋報告，監(jiān)督力度可謂一追到底。

從專項報告到執(zhí)法檢查，從專題詢問到專題調研，從反饋報告到督辦機制……人大監(jiān)督手段的不斷改進創(chuàng)新，監(jiān)督“組合拳”的頻頻施展，正在鍛造環(huán)環(huán)相扣的監(jiān)督鏈條，凝聚多管齊下的監(jiān)督合力，開啟了一個不斷升級的監(jiān)督新時代。一個全方位、立體化、求實效的人大監(jiān)督新生態(tài)，已經噴薄而出。

相對于專題詢問等新監(jiān)督手段的風生水起，如何真正激活人大監(jiān)督實踐中甚為罕見的質詢、特定問題調查等更為剛性的監(jiān)督手段，也是社會關注已久的焦點。今年年初，就有學者呼吁全國人大成立特定問題調查委員會，深度挖掘霧霾污染成因，督促其治理進程。

質詢、特定問題調查為何幾乎處于“休眠”狀態(tài)？其中一個重要原因是，盡管兩者已確立為一種法定的人大監(jiān)督機制，但卻缺乏細節(jié)性的制度安排，由此也導致了制度保障和法律約束的雙重困境。現(xiàn)實中，個別地方人大就司法個案進行特定問題調查，其合法性引發(fā)巨大爭議，即為明證。endprint

值得注意的是，全國人大常委會去年已明確提出“探索完善質詢機制，視情況適時推動質詢工作開展”。前年還派出專題調研組遠赴浙江云和縣，實地考察了該縣對財政存量資金展開特定問題調查的成功范例。這些積極信號，都為未來人大監(jiān)督實踐進一步激活剛性手段、強化監(jiān)督力度，埋下了伏筆。

備案審查，漸成監(jiān)督高地

對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件進行備案審查，是全國人大常委會實施憲法監(jiān)督、維護法制統(tǒng)一、阻擊違法“規(guī)范”的核心機制。多年以來，從學界到坊間，要求強化備案審查的呼聲連綿不斷。而在人大諸多監(jiān)督實踐中看似風平浪靜的備案審查，事實上一直在低調而務實地推進。從監(jiān)督法出臺到立法法修改，從全國人大常委會法工委設立專門的備案審查工作機構，再到備案審查工作規(guī)程的制定和完善，一個“有件必備、有備必審、有錯必究”的監(jiān)督高地已漸漸浮出水面。

回望2016年，全國人大常委會備案審查實踐的一大特色是強化主動審查，一年間，對國務院報備的8件行政法規(guī)、“兩高”報備的24件司法解釋，進行了逐件逐條的審查。從而延續(xù)2015年以來的監(jiān)督新思維，再次實現(xiàn)了對“一府兩院”新制定行政法規(guī)、司法解釋的主動審查全覆蓋。與此同時，對地方性法規(guī)的主動審查亦已邁開探索步伐，典型的例證是，隨著去年多部法律修改后取消或下放大批行政審批事項，人大備案審查機構對地方性法規(guī)展開了專項審查，發(fā)現(xiàn)了30多件與新修改法律存在抵觸的地方法規(guī)，并及時督促糾正。

而在被動審查的方向，針對審查建議的接收、處理、反饋等規(guī)則設計更是日趨成熟，公共參與不斷轉化為監(jiān)督動力，進一步激活備案審查制度功能的同時，也昭示著民主政治的精神風采。去年，全國人大常委會共接收公民、組織提出的審查建議92件，凡屬于備案審查范圍的均已提出審查結論，并督促有關機關及時糾正所發(fā)現(xiàn)的問題。與此同時，備案審查機構還向28位審查建議人作出了書面反饋，一改以往諸多審查建議“石沉大海”的沉寂狀態(tài)。權力機關與社會力量的良性互動，已逐步進入常態(tài)化軌道。

從更深的層面而言，備案審查機制的持續(xù)發(fā)力，也是對當下中國立法改革的必然呼應。2015年立法法修改后，賦予全國273個設區(qū)的市以制訂地方性法規(guī)的權力。截至去年年底，經批準已啟動地方立法權的設區(qū)的市已達269個，其立法數(shù)量正呈迅猛增長之勢。地方立法權的擴容，既是改善地方治理的時代需求，但立法主體和數(shù)量的劇增，也必然埋下了越權立法、立法沖突等弊端加劇的風險。對于肩負備案審查職責的全國人大常委會以及在合法性審查基礎上行使“批準權”的省級人大常委會而言，這既是一次提升立法監(jiān)督力度的難得歷史機遇，同時也意味著史無前例的挑戰(zhàn)。

于此背景下，全國人大常委會于去年4月啟動的備案審查信息化平臺建設，已清晰傳達出長遠的監(jiān)督意圖。截至今年2月，該平臺已大體完成基礎搭建，全國現(xiàn)行有效的1萬多件地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、經濟特區(qū)法規(guī)經全面梳理后，已有6000多件轉為標準電子文檔上傳至平臺。按照既定的路線圖，今年上半年初步形成法規(guī)備案信息庫。再經過3年左右努力，最終建立起覆蓋全國、互聯(lián)互通、信息共享、功能完備、操作便捷的法規(guī)備案審查信息平臺。不難預見，這一工程一旦告成，將為提高監(jiān)督效率、降低監(jiān)督成本、提升監(jiān)督能力奠定至為關鍵的基石，進而為備案審查制度的縱深發(fā)展開辟通途。

“正確監(jiān)督、有效監(jiān)督”新實踐

2013年履新以來，全國人大常委會關于“正確監(jiān)督、有效監(jiān)督”理念和實踐越來越清晰。

2013年，張德江委員長對新一屆全國人大及其常委會監(jiān)督工作提出新要求：人大監(jiān)督要選擇好角度、掌握好尺度、把握好力度。2014年3月，在常委會報告中明確提出，人大及其常委會要忠實履行憲法和法律賦予的職責，既敢于監(jiān)督又善于監(jiān)督。

2015年，張德江委員長明確提出“正確監(jiān)督、有效監(jiān)督”。張德江委員長在河南省開展職業(yè)教育法執(zhí)法檢查時強調“要加大監(jiān)督力度，嚴格執(zhí)法檢查，實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督，讓法律規(guī)定得到全面落實”，要堅持黨的領導、堅持依法行使職權、堅持問題導向、監(jiān)督與支持相統(tǒng)一四項原則。當年，全國人大常委會跟蹤監(jiān)督上一年大氣污染防治法檢查報告和審議意見處理情況，聽取和審議了國務院關于研究處理的反饋報告。張德江委員長說，這是全國人大常委會完善監(jiān)督工作方式、增強監(jiān)督實效的一次新嘗試。

“依法行使監(jiān)督職權，實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督。”2016 年3月，張德江委員長向十二屆全國人大四次會議所作的常委會工作報告指出，人大及其常委會監(jiān)督“一府兩院”的工作和實施有關法律情況，是人民代表大會制度的內在要求和制度安排，體現(xiàn)了國家一切權力屬于人民的憲法原則。

在2017年的全國人大會議上，張德江委員長在常委會工作報告中指出，“十二屆全國人大常委會切實把憲法法律賦予的監(jiān)督權用起來，把實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督作為開展監(jiān)督工作的基本遵循，不斷深化對人大監(jiān)督工作定位和規(guī)律的認識。”這是首次系統(tǒng)地闡釋了“正確監(jiān)督、有效監(jiān)督”。他指出，實行正確監(jiān)督，關鍵是始終堅持黨的領導，堅持全國一盤棋，嚴格按照法定職權和法定程序進行監(jiān)督，既敢于監(jiān)督又善于監(jiān)督，正確處理監(jiān)督與支持的關系，促進“一府兩院”依法行政、公正司法，形成加強和改進工作的合力。實行有效監(jiān)督，關鍵是緊緊圍繞黨和國家工作大局，堅持問題導向，找準加強監(jiān)督工作的著力點， 完善監(jiān)督工作方式方法， 跟蹤問效、 一抓到底，推動解決人大代表、人民群眾普遍關心的熱點難點問題，讓人民群眾有更多獲得感。此般對人大監(jiān)督“坐標”和運行規(guī)律的闡述，為人大監(jiān)督提供了重要遵循。

在未來的歲月里，人大監(jiān)督能否不辱歷史使命、實現(xiàn)新的突破，這是社會的普遍期待，也是人大的神圣職責，而時間，終將告訴我們更多的答案。

實行有效監(jiān)督，關鍵是緊緊圍繞黨和國家工作大局，堅持問題導向，找準加強監(jiān)督工作的著力點， 完善監(jiān)督工作方式方法， 跟蹤問效、 一抓到底，推動解決人大代表、人民群眾普遍關心的熱點難點問題，讓人民群眾有更多獲得感。endprint