“第三只眼”盯政府錢袋

辛均慶+++徐雋++黃偉忠

稅收去了哪里？是怎么花的？ 廣東人大探索完善省與市、市與縣的縱向預算聯網，把政府資金清楚地曬在陽光下，給老百姓一個明白。

在廣東不少地方人大，一間監督查詢室、一個預算聯網監督系統，已成為人大預算監督工作的“標配”。據統計，目前全省21個地級以上市人大常委會都與同級財政國庫集中支付系統聯網；全省121個縣區中114個縣區人大與財政聯網，聯網率達94%；其中13個地級以上市、13個縣區實現了人大與社保部門聯網。

預算聯網監督，實現了人大、審計、紀檢部門在線查詢監督財政預算資金的每一筆支出，為預算執行監督增加了“第三只眼”，一定程度上對財政資金使用起到警示作用，發揮了預防腐敗的功效。筆者從省人大常委會預算工委了解到，在現有聯網基礎上，廣東人大預算聯網監督系統將橫向逐步擴展到本級政府其他收入征管和監督部門，縱向逐步完善省與市、市與縣的聯網，實現全省“一張網”的架構。

數據變成圖表很直觀易理解

探路之初，廣東預算監督聯網的試點并未止于省級層面，而是整體布局，向基層鋪開。

在省里的統一部署下，2005年起，東莞、深圳、佛山、中山、珠海、江門等珠三角地市財政部門積極配合本級人大做好預算編制、執行監督工作，啟動預算聯網監督工作。

“一開始，工作主要是財政與人大的光纖聯網、監督系統的開發等。”中山市人大常委會財經工委主任胡靜戈說，那個階段，預算聯網監督系統只是財政部門預算監管的一個延伸，開放哪些端口、上傳什么數據、何時上傳數據，都由財政部門來確定，人大的監督實際上是被動進行的。

十余年過去了，人大主動監督的局面已經打開。

中山市于去年底全新啟用的預算聯網監督系統，從硬件、軟件、機制建設，到網絡平臺、統計口徑、上傳數據等細節問題，都是由市人大常委會一手主導。新建的系統在完善部門預算批復、指標綜合、預算支出、政府采購等查詢功能的基礎上，增加了統計、分析、對比和預警功能，同時還為今后監督新要求下的功能拓展預留了空間。

開放端口是預算聯網監督的第一步。從十余年前起步，財政預算數據的開放、共享就沒有回頭路。在體現人大作為監督主體的同時，中山市的預算聯網監督系統在紀檢監察部門也開設監督端口，并把監督對象從財政部門拓展到發改局、審計局、人社局、國資委。

在不少地市，系統在滿足日常監督的同時，人大代表可以隨時進入預算監督查詢室查詢預算執行等情況。珠海市人大常委會財經工委負責人說，鑒于人大代表對“三公經費”的普遍關注，從2015年開始，系統專門設立了“三公經費”欄目，供人大代表不定期查詢，進行重點監督。在八項規定實施后，過去兩年珠海市本級預算單位“三公經費”分別下降20%和27%，監督效果顯著。

將預算執行情況置于人大監督之下，相當于在財政和審計監督之外，有了“第三只眼”。“過去開‘兩會時，對審議預算報告，大家感覺太專業了，監督無從下手。現在利用信息化技術，對數據進行‘解構，呈現在代表面前的是一個個清晰的問題，監督更能抓住要害。”佛山市人大代表黃智斌說。

“對于很多基層代表，捧著預算賬本像看‘天書。有了這個系統后，數據變成圖表，特別直觀，也容易理解。”珠海市人大代表黃雅菊也深有同感。

預算聯網監督堵住不少漏洞

去年佛山市人代會前，該市人大常委會財經工委通過聯網監督系統提前介入預算審查，發現“佛山市氣象監測預警中心物業維修服務”等5個項目涉及1.7億余元的資金安排缺乏合理性。市政府根據市人大常委會財經工委的初審意見進行資金安排調整，把上述資金放在民生和扶持創新發展領域。

“如果沒有這個系統，我們就不能提前看到預算草案。”佛山市人大常委會財經工委主任麥昌順說，相關機構和人大代表審查預算草案主要集中在會議那幾天。大家感到，即便發現問題，要大改也來不及了，只能提一些原則性意見，或者小修小補的建議。

自動預警，讓財政預算的日常監督不再繁瑣。登錄“中山市全口徑預算實施在線監督系統”，點開“監督預警”一欄，筆者看到滿屏亮起紅色三角、黃色方塊和藍色圓圈。細細一看，當前中山全市有3項“追加預算”紅色預警、20項“大額授權支付”黃色預警、2項“大額提現”紅色預警……

“這是系統設置的自動預警功能，如果某單位單筆授權支付超過5萬元，這里的黃燈就會亮起；如果某單位授權支付提現單日超過50萬元，紅燈就會亮起。”中山市人大常委會財經工委副主任甘敏聰介紹。

預算聯網監督的預警機制，堵住了不少監督漏洞——預算收支失衡、項目資金安排失當、結轉結余過大、無預算或超預算撥款、挪用預算資金、違規提供擔保或舉借債務等問題，一有苗頭就會被系統及時“揪出”。

省人大常委會預算工委副主任鄭亞吉指出，目前升級后的各地聯網監督系統都基本具備分析、預警功能。系統已從簡單的數據提供者，向數據分析、預警監控者的角色轉變。

事后：引入第三方評估績效

在采訪中，一些財政部門負責人表示，過去，政府部門申報預算很“積極”，財政部門的一項工作是從中擠“水分”，把不必要的開支壓減下來。而近年來，這些部門申報的預算越來越實，水分越來越少。

為什么會有這樣的變化？“現在，人大對政府預算績效監督抓得緊，撥了錢就得花，花了錢就得見成效，不見成效就有可能被問責。以前那種先多申報點預算，再被財政部門打五六折，最后得到一個實實在在預算的思路行不通了。”佛山市禪城區財政局副局長倫雄良說。

過去，一些政府部門只花錢、不問效、一本糊涂賬的事情時有發生，有的項目未經可行性評審就立項、立項后又遲遲不開工、開工后又不按預算執行……endprint

2014年，廣東省人大常委會在全國省級人大常委會中首開先河，對專項資金的支出績效進行監督并引入第三方機構開展績效評價，先后涉及基礎教育創強獎補專項資金、農村危房改造專項資金、產業園擴能增效專項資金、企業技術改造專項資金的支出績效。

“過去是財政部門自己組織績效評價，有人認為政府既當運動員又當裁判員，結果難以令人信服。由人大主導做績效評價，有利于提高這項工作的公信力。”廣東省人大常委會副主任陳繼興說。

中山市人大常委會要求，50萬元以上預算項目都要開展第三方獨立評價，并將評價結果作為當年部門預算安排的重要依據，杜絕一些部門“年初圈錢，年后找項目，年底突擊花錢”的現象。珠海市人大常委會將代表們關注的項目納入重點監督目錄庫，強化重點監督，擴大代表有效參與。

如何讓績效監督結果的應用更有剛性約束力？采訪中，中山、珠海等地人大代表建議，一方面，加大在全國范圍內選擇第三方評估機構的力度，避免本省的機構受到地方利益干擾；另一方面，將績效監督結果與問責機制掛鉤，解決“問”而不“責”的問題。

2016年初，廣東省委出臺《關于加強新形勢下人大工作的決定》提出，突出對戰略性新興產業發展、前沿與關鍵技術創新、產業技術創新與科技金融結合等創新驅動發展方面財政支出績效的監督。這一要求，明確了人大對財政績效監督的重點，為監督提供了政策保障。

探索聯網監督預防腐敗功效

“鎮（街）是佛山經濟主戰場，其中不乏‘千億級大鎮。”麥昌順指出，如何監督好鎮（街）財政預算支出，一直是佛山市人大常委會思考的問題。截至今年5月底，佛山各區聯網監督系統全部延伸到所轄鎮（街）。目前，全市五區與32個鎮（街）全部實現聯網，系統順利實現了市、區、鎮（街）三級全覆蓋。

麥昌順說，在系統建設的同時，佛山就考慮到未來發展需要，預留延展模塊，以便實現橫向到稅收、國土、國資等部門，縱向延伸到區、鎮，形成完整的全市一體的聯網監督體系。

聯網監督系統的落地，無形中充實了基層的監督力量。

麥昌順介紹，佛山市人大今年4月通過系統發現三水區有3個鎮尚未實行國庫集中支付，支付的透明度不高，不利于監督。發現問題后，市人大立即通知三水區人大，要求督促區政府及時整改，三水區政府馬上召集相關鎮（街）研究落實整改。目前，這3個鎮（街）已按要求實行了國庫集中支付。

值得一提的是，廣東省及各地市紀委已將預算聯網監督工作納入懲治和預防腐敗體系建設中，探索發揮聯網監督系統在查處腐敗中的作用。

以中山為例，預算聯網監督系統與電子監察系統聯網的工作，早已被提上日程。同時，中山市紀委監察局派駐市財政局紀檢組，有項工作就是專門負責聯網監督系統的查詢監督。部門預算執行情況、三公經費支出、追加預算安排政府采購情況等，都在他們的日常監督范圍內。

此外，中山市建設的“黨風廉政建設黨委主體責任評估系統”，就是以預算聯網監督系統的監測結果作為評估指標。

中山市紀委黨風政風監督室負責人指出，人大的預算監督系統里有四方面預警，比如“三公”經費的使用超過一定額度、政府采購里單一來源采購超過一定比例等，超過一定指數就有不同程度的預警。預警頻率和問題輕重將作為考核指標。預算聯網監督系統涵蓋了中山256個預算單位，功能比較齊全。接下來，紀委還將從系統中挖掘更多的有效信息。

廣東人大預算聯網監督系統將橫向逐步擴展到本級政府其他收入征管和監督部門，縱向逐步完善省與市、市與縣的聯網，實現全省“一張網”的架構。endprint