一個地方國企的重組歷程及探究

曹煦

組建整合3年多“移交”后再次被分拆，企業擔心剛完善的完整產業鏈被打亂

3年前，白朔來到甘肅省交通建設集團有限公司（下稱“甘肅交建”）擔任高管，那時年輕的甘肅交建總部只有17人，項目寥寥，卻有個宏大的志向：打造甘肅版的“中國交建”。

成立于2014年4月的甘肅交建，由甘肅省交通運輸廳整合廳屬6家企業組建而來，短暫的歷史，并不妨礙它打造了一條集交通項目投融資、勘察設計、施工、監理、科研檢測、建筑安裝及商貿物流為一體的完整產業鏈，成為甘肅省交通運輸行業產業鏈條最長、專業門類最全、技術力量最強的綜合建筑類企業。

一組數據或可佐證這個僅有3年多歷史的綜合性交通建設企業集團的發展速度：下轄12個子（分）公司和兩個參股公司，資產規模達到260億元，目前承擔著3條高速公路、21條國省干線，總里程2250公里、總投資916億元的公路項目建設任務，項目數量和里程規模在甘肅省內屈指可數，集團總部接近200人，各類從業人員8000余人。

面對這份亮眼的“成績單”，白朔最近卻有些沉重。“這輪重組（甘肅省新一輪的國企改革）中，‘脫鉤移交不是問題，只是企業剛剛完善的完整產業鏈被打亂，令人心痛。”白朔說。

“短命”的全產業鏈集團

作為西部欠發達地區，甘肅省交通建設資金主要來源長期依靠財政性資金（包括燃油稅返還、車購稅補助、車輛通行費、省級預算資金等）及各類融資。由于高速公路建設周期長、資本投入大，資金短缺是制約甘肅基礎設施建設發展的瓶頸。

甘肅省交通廳一位人士向《中國經濟周刊》記者透露，截至2016年底，全省道路交通建設累計債務余額高達2068億元，每年需要還本付息200多億元。“每年車輛通行費收入只能覆蓋當期本息的20%左右，其余均以借新還舊方式維持運轉，債務規模逐年增加，潛在風險較大。”

在這種背景下，甘肅交建應運而生。白朔介紹：“甘肅省公路建設落后，道路建設尤其是高速公路方面任務壓力巨大，而省內已有的相關企業面臨著債務總量大、債務風險高等客觀情況。為加快交通基礎設施建設的步伐，省里打造了甘肅交建這個新的交通建設單位。”

事實證明，身處西部省區，面對“貸款修路、收費還貸”的傳統建設模式難以為繼、基礎設施建設投融資舉步維艱的現實情況，甘肅交建通過不斷創新項目融資和管理模式，取得了飛速發展。

例如，在當下最火熱的PPP項目上，甘肅交建打造了由實施機構、政府出資人代表和社會資本投資人共同組建項目公司，并以項目公司為項目法人的建設管理模式，形成了投資建設運營管理相統一的責任主體，改變了傳統的“政府投資+業主項目辦+施工+運營管理+養護”的管理模式。

兩徽高速公路便采用了這種模式，甘肅交建與中交集團、甘肅路橋等社會投資人共同組建了項目管理公司，利用央企的資金技術實力和省企熟悉當地環境的優勢，由項目公司履行項目建設責任。該項目成為西北地區唯一入選2015年財政部PPP示范項目的高速公路。

在國省干線項目建設上，甘肅交建通過招標選擇優秀的項目管理單位，采用“項目管理處+監理+設計施工總承包”的新型管理模式，改變了傳統的“業主項目辦+監理駐地辦”的管理模式，將項目從施工圖設計到項目交付運營期間的事務性管理及施工監理工作，交由項目管理單位承擔，大幅節約了管理成本。

風生水起的甘肅交建為自己定下的“十三五”目標是公司總資產過千億。白朔說，如果把目前儲備的項目做完，甘肅交建資產完全可以過千億。

然而，白朔有可能等不到那個時刻了。在甘肅省國企改革的重組浪潮中，甘肅交建已于今年11月16日與交通廳“脫鉤”，成為甘肅省國資委直屬企業。

與此同時，數家甘肅交建曾經的子公司也從甘肅交建“脫鉤”，成為省國資委直接監管企業，涉及監理、咨詢等多板塊。曾經的“甘肅交建”全產業鏈不再完整。

甘肅國改：“脫鉤移交”年內完成

對甘肅國資監管部門而言，推動像甘肅交建這樣省直部門管理企業的“脫鉤移交”，是2017年的大事。“實現經營性國有資產集中統一監管”，被今年的甘肅省政府工作報告確定為國企改革的重點任務，甘肅省決策層將其視為“落實中共中央、國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》要求的具體措施”。

《中國經濟周刊》記者拿到的一份《甘肅省直部門管理企業改制脫鉤整合重組集中統一監管工作推進方案》顯示，甘肅省明確2017年底前完成省直部門管理企業改制脫鉤，移交由省政府國資委集中統一監管。這項工作主要包括“脫鉤移交”、全民所有制企業公司制改制、整合重組3項任務，涉及16個省直部門管理的92戶企業，其中擬參與整合重組的企業58戶。

《中國經濟周刊》記者了解到，此次甘肅省國企改制脫鉤工作的基本原則是，堅持政企分開、政資分開，分類指導，一企一策，誰主管誰負責。截至2017年11月，涉及改制移交整合重組的58戶省直部門管理企業，已全部完成盡職調查和清產核資，其中的37戶已正式移交;8個領域10項整合重組方案已基本成型。

事實上，“脫鉤移交”在3年前便開始啟動。按照甘肅省國資國企改革推進工作領導小組的“設想”，2014年省直各部門要對其所管理企業的情況進行清查核實，并按照有關政策、法規、文件擬定企業改制工作實施方案，上報審批;2015年全面實施改革脫鉤，2016年完成改制脫鉤的80%，2017年全部完成改制脫鉤。

甘肅省委常委、副省長宋亮日前再次強調，省政府國資委要會同有關部門抓緊落實剩余企業的脫鉤移交工作，加快推進重點領域整合重組。“確保年底前完成改制脫鉤、整合重組任務。”

宋亮要求，已脫鉤移交的企業要繼續積極配合做好整合重組，確保隊伍不散、秩序不亂、工作不斷、國有資產不流失，切實抓好生產經營。“已經簽訂脫鉤移交協議的省直主管部門要繼續加強行業監管，一如既往支持企業改革發展，推動企業做強做優做大。”

地方國企改革，是拆還是合？

從省直部門管理企業到省國資委監管企業，顯然絕非一紙行政命令那樣簡單。甘肅省交通運輸廳副廳長劉建勛說，脫鉤是決定甘肅交建未來發展方向和興敗榮辱的大事。“脫好了，集團將在全省交通項目建設總盤子中占據一席之地，面臨大好的發展形勢和機遇;脫不好，集團有可能陷入舉步維艱甚至分崩離析的境地。”

持審慎態度的不光是“老東家”，記者在采訪中了解到，甘肅交建多位內部人士都表達了對“重組前途”的擔憂。

白朔認為，資源整合重組的目的應該是將一團散沙聚成一個石頭，屹立在市場大潮中不倒。“而我們現在更像是把已經形成的石頭又粉碎成沙子。沙子堆得再高也沒有強度，不經風雨。”

回憶這3年的變化，甘肅交建基層干部陳真坦言，脫鉤移交給國資委，這是國企改革的大方向，方向無疑是對的，我們也衷心擁護。問題是移交之后如何更好地發展，實現做大做優做強。“當初成立時讓我們建立最完整的交通建設產業鏈，但是目前又把公司的設計、監理和科研等上游核心環節剝離出去，而這似乎改變了當初組建公司時把6家企業合并在一起的初衷。”

“我們傾注了很多心血去建立完善的產業鏈，準備收取利潤的時候卻要進行產業分割，這對企業的發展帶來了巨大的困難。”甘肅交建一位部門主任認為，“事實證明，甘肅交建是有經驗、有能力、有前景的實體，把交建劃分為各個板塊并繼續組建新的集團，相當于重復走我們這幾年走過的路。從全省交通產業發展的大局來看是不利的。”

除了對產業鏈的考量，債務是白朔看來影響重組效果的“阿喀琉斯之踵”。他坦言，甘肅交建正處在爬坡過坎、需要大規模融資的階段，如果劃撥到另一個資產負債率高企的企業，會加劇該企業債務總量、提高債務風險。“雞蛋不能擱在一個籃子里，抗風險是最重要的。”

在重組命題已經“板上釘釘”的時刻，如何探索遵循市場經濟規律、適應行業發展要求的有效重組方式，成為甘肅交建近期內部討論的主要話題。甘肅交建基層干部李平對《中國經濟周刊》記者說：“未來的重組最好能保證交建獨立運營、自主發展。再經歷一輪磨合又會浪費很多時間。”

基層干部的這些建議有無參考價值？如有價值，如何及時反映和體現在地方國資監管部門的頂層設計中？國務院國有資產監督管理委員會專職監事、巡視員李保民接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示，對地方國企的重組，不宜搞行政的“拉郎配”和“歸大堆”，更不是搞新的壟斷，也不應出現“為了重組而重組”，而是要堅持成熟一戶、重組一戶的原則。

“一是要聚焦重點領域搞重組，推動解決產能過剩的問題;二是要探索有效重組方式，遵循市場經濟規律和企業發展規律，適應行業產業發展要求;三是要加大重組后的融合力度，不僅要資本合、資源合、組織合，而且更要做到理念合、戰略合、管理合，防止貌合心不合。”李保民說。

（應采訪對象要求，白朔、陳真、李平為化名）