體育彩票公益金配置與使用的法學探討

曹慶榮，李紫浩

體育彩票公益金配置與使用的法學探討

曹慶榮，李紫浩

在回顧我國體育彩票公益金配置與使用的法治發展過程基礎上，從立法、執法、法律監督三個方面對體育彩票公益金配置與使用進行深入探討，揭示體育彩票公益金配置與使用中存在的法治問題，提出完善法規、加快法規廢、改、立進程，強化監督的法治建議。

體育彩票；公益金；配置；使用；法學

1 引言

體育彩票公益金是按照規定比例從體育彩票發行銷售收入中提取的，專項用于體育等社會公益事業的資金。我國體育彩票從1984年發行北京國際馬拉松獎券開始萌芽，到1994年《國務院辦公廳關于體育彩票等問題的復函》為標志開始進入規范化、市場化運作，其后逐步發展壯大，發行額每年以兩位數的增長率快速上升，根據財政部公布的數據統計顯示，2001年至2012年11年之間體育彩票銷售總額為5240億元，其中提取公益金1195億元。如何在法規規范下管理好、使用好如此龐大的公益資金是一件利國利民的大事。

目前，國內不少學者關于體育彩票的研究主要集中在體育彩票的發行與銷售、體育彩票發展歷程描述和中外體育彩票發展的比較研究等方面，只有少量研究從法學視角宏觀討論體育彩票發行與管理，或從微觀視角分析體育彩票發行糾紛案例，鮮有學者專門針對體育彩票公益金配置與使用開展法學探討。然而體育彩票發行只是手段，籌資彌補體育事業發展經費才是目的。因此本文抓住體育彩票公益金配置與使用這一關鍵環節，從法學視角加以探討，意在揭示公益金配置與使用的法治缺陷，為推進體育彩票公益金配置與使用的法治化提供理論參考。

2 我國體育彩票公益金配置與使用的法治回顧

我國體育彩票的發展是從籌集大型體育比賽資金開始發展起步的，從法學視角回顧體育彩票公益金配置與使用的法治發展歷程，大致可以分成四個階段：

第一階段是1984年至1993年的法規空白期。以1984年10月發行北京國際馬拉松獎券為標志開始，之后1984年11月福建省為建體育中心發行“振興福建體育獎券”，1989年8月北京舉辦第十一屆亞運會的基金獎券等。這一時期體育彩票沒有固定的彩票名稱，也沒有統一的發行機構、發行模式與時間，是以具體需求為導向的募集資金形式，即只有在大型賽事與重大體育設施建設缺乏資金時采取的一種臨時做法。這一時期彩票公益金稱為收益金，由體育行政部門使用行政手段獨家管理與使用，用以彌補相關經費不足，具有較大的隨意性，談不上有公益金配置與使用的法規。

第二階段是1994年至1997年，體育行政部門行政主導階段。以1994年《國務院辦公廳關于體育彩票等問題的復函》和《1994一1995年度體育彩票發行管理辦法》發布為標志開始，由于之前這種臨時發行彩票的籌資作用在零散的實踐中逐步顯現出來，發揮了重要的經濟和社會效益，為當時歷史階段要解決迅速發展的體育事業與資金短缺之間的突出矛盾提供了可能途徑，于是國務院委托體育總局正式開始發行體育彩票。隨著體育彩票發行范圍擴大與發行量迅速增加，公益金總量也大幅提升。這一時期根據發展過程中出現的實際問題，體育行政部門出臺了零星的行政文件與規章，法規內容重點規范體育彩票的發行與銷售，規范收益金配置與使用的條款很少，在收益金配置與使用方面關注的焦點是各級體育行政部門的比例劃分，在具體如何管理與使用方面仍然沒有足夠重視，仍然由體育行政部門自收自支，其公益性表現不明顯。

第三階段是1998年至2008年，法治探索階段。以1998年9月體育總局、財政部和中國人民銀行共同發布《體育彩票公益金管理暫行辦法》為標志開始，一系列的法規性文件陸續出臺。自此體育彩票公益金的配置與使用納入財政專戶，按國家預算外資金實現收支兩條線管理，正式將體育彩票收益金稱之為公益金，明確其用于落實《全民健身計劃綱要》和《奧運爭光計劃綱要》等體育公益事業，標志著體育彩票公益金配置與使用進入到建章立制、逐步規范的發展階段。

第四階段是2009年至今，法治發展時期。以2009年7月國務院頒布了《彩票管理條例》為標志。這是我國的第一部也是唯一的彩票管理行政法規，將體育彩票與福利彩票統一立法，標志著我國彩票業的上位法得以確立。2012年3月相關部門又頒布了《彩票管理條例實施細則》和《彩票公益金管理辦法》，至此體育彩票公益金配置與使用的法治化發展必將步入一個新的階段。

3 從立法角度梳理體育彩票公益金配置與使用的現行法規

“行政立法是為了適應行政的需要，為行政活動提供準繩”。從立法的視角來梳理體育彩票公益金配置與使用必須從現行相關的法規入手。經查目前與體育彩票公益金配置與使用相關的有效法規有10件(見表1)，法規數量整體來看還是可觀的，但是在各個法規中有關公益金配置與使用的條款詳略不一，是否能在質量、層級、結構、內容上形成科學合理的體系將是法規完善的主要標志。

表1 與體育彩票公益金配置與使用相關的法規

3.1 從立法層級進行梳理

國家不同權利機構制定的法的層級不同。除憲法是國家的基本大法，具有最高法律權威外，在憲法框架下由全國人民代表大會及其常務委員會制定由國家主席簽發的法稱之為法律。由國務院制定由總理簽發的法稱作法規。國務院部委制定并由部長或委員會主任簽發的規范性文件叫做規章。國家機關制定的具有普遍約束力的文件稱為行政規范性文件。所以從表1可知體育彩票公益金配置與使用的規范具備行政法規、部門規章、部門文件三個不同層級。然而從法學視角來看，行政法規調整的對象一般是行政管理領域帶有普遍性、全局性、原則性以及意義重大的問題。行政規章的調整對象則限定在行政管理領域中某些特殊的、局部的、具體的問題。行政法規是人民法院進行行政審判的重要依據，但是行政規章對于行政審判活動則不具有絕對的約束力，只是人民法院在行政審判活動中的一種參照，據此可知部門規章的效力就更加有限了。所以目前體育彩票公益金配置與使用實際只有兩個法規層級，《彩票管理條例》為最高層級的行政法規，有四個部門規章作為支撐。其它六個部門文件不具備法的意義，只能算作部門內部管理規定。因此，單純從法律層級結構來看,目前體育彩票公益金配置與使用法規層級還不完善。

3.2 從立法內容進行梳理

目前有效的體育彩票公益金管理法規條款之間存在矛盾與沖突，沒有及時修訂有關法規達成統一規范。《彩票管理條例》2009年7月出臺，兩部相關的配套法律文件都是2012年發布，體育彩票公益金管理的相關條款內容已經發生較大變化，理應遵循高位階、新法規規定為準的原則予以及時修訂。但查閱2011年體育總局法規廢止情況發現，1998年頒布的《體育彩票公益金管理暫行辦法》和隨后發布的幾個部門文件依然沒有廢止或修訂。從法規內容來看，主要問題體現在以下兩個方面：

首先，3個彩票法規對于公益金配置使用的條款過少。《彩票管理條例》和《彩票管理條例實施細則》更多的關注彩票的發行，對于公益金只規定了其性質，收支原則，賦予體育行政部門和民政部門制定管理與使用辦法的權力。《彩票公益金管理辦法》只增加規定上繳中央財政的公益金的管理使用部門、財政部門的配置使用審批權和省級以上具體項目的申請程序。在處罰條款方面更加忽視體育彩票配置與使用過程中違紀、違法行為的懲處。

其次，體育行政部門要加快相關體育彩票公益金管理規定的廢、改、立工作。《體育彩票公益金管理暫行辦法》1998年制定，至今已有15年，離2009年制定的《彩票管理條例》也有11年，大部分內容已經失去作用或與上位法有沖突。體育行政部門下發的其他文件也是存在同樣的問題。除此之外，根據體育彩票公益金配置與使用的實際需要，還要制定績效評估制度、配置與使用的公告制度等法規。

3.3 從法規體系進行梳理

體育彩票公益金管理的法規體系建設嚴重滯后。從系統的觀點出發，法規體系是不同的法律、規章組成系統，彼此間不是簡單的疊加組合，而是相互協調和聯系，有著內在的邏輯與分工。體育彩票公益金管理在《彩票管理條例》的統領下，配套有《彩票管理條例實施細則》和《彩票公益金管理辦法》，其上位法已基本確立。但是體育彩票公益金與福利彩票公益金的配置和使用具有較大的差異，有其特殊目的性，因此需要有更進一步細化的可操作性具體規范。《彩票管理條例實施細則》第六十條規定中央和省級彩票公益金的管理、使用單位，應當會同同級財政部門制定彩票公益金資助項目實施管理辦法；《彩票公益金管理辦法》第九條規定上繳中央財政的彩票公益金，用于社會福利事業、體育事業、補充全國社會保障基金和國務院批準的其他專項公益事業，具體使用管理辦法由財政部會同民政部、國家體育總局等有關部門制定。現行體育彩票公益金管理法規除了過時沒有及時修訂的《體育彩票公益金管理暫行辦法》外，就是幾項關于具體項目使用的部門文件，既不能涵蓋體育彩票公益金使用的全部內容，也沒有與上位法相匹配的具體可操作性規定，尤其一直以來缺乏體育彩票公益金使用的績效評估制度。

4 從執法角度探討體育彩票公益金的配置與使用

法律的生命不在于邏輯而在于實踐。現行法規對體育行政部門落實體育彩票公益金的配置與使用只有一些原則性的規定，缺乏嚴格細致的執行程序、執行范圍、執行主體不清晰。

4.1 執行條款簡單

《彩票管理條例實施細則》第四條規定國家體育總局按照職責負責全國的體育彩票管理工作，主要職責是制定體育行政部門彩票公益金使用管理辦法，指導地方體育行政部門彩票公益金的使用和管理；《彩票公益金管理辦法》第十條第二款規定：列入中央本級支出的彩票公益金，由國家體育總局提出項目支出預算，報財政部審核后在部門預算中批復；國家體育總局根據財政部批準的預算，組織實施和管理。《體育彩票公益金管理暫行辦法》也只規定了公益金的使用范圍，同樣缺乏執行具體細則，而且大部分規定過時或有沖突，不能成為執行依據。

4.2 執行主體不清晰

體育彩票公益金的執法主要分收繳與分配使用兩方面，執法主體主要是財政部門和體育行政部門。收繳主要是各級財政部門，這方面執法規定與對象明確，相對而言執行比較容易到位。在分配使用方面法規規定由財政部門與體育行政部門共同實施，財政部門現實中基本只做形式審批，在預算編制與具體執行方面主要還是體育行政部門，所以明確各項工作的執行主體，明確權責范圍，做到責、權、利明晰，特別是細化體育行政部門執行程序是關鍵。

目前，在體育彩票發行方面體育行政部門有獨立的體育彩票中心，但在公益金配置與使用方面缺乏統一的執行部門。一般涉及全民健身項目的公益金使用由群眾體育部門實施，涉及奧運爭光項目的公益金使用由競技體育管理部門實施，容易導致不同部門利益的博弈，導致不同政績觀影響公益性，容易出現重投入、輕效益的情況，淡化公益金使用的公益性目標。

4.3 執行程序缺失

嚴格的程序有利于限制和約束行政行為，有效實現公平公正。在體育彩票公益金使用方面法規只原則性的規定體育行政部門提出項目支出預算報財政部門審批，對具體項目要求使用單位“提供項目申報書、項目可行性研究報告、項目實施方案、同級財政部門要求報送的其他材料”。但是項目可行性研究報告與項目實施方案是否要經過專業的評估與審核，而且對于非體育行政部門提供的申請是否符合體育事業發展的整體規劃，是否要通過體育行政部門審核才能提交等一系列問題都應該制定嚴格細化的程序。

5 從法律監督角度探討體育彩票公益金配置與使用

行政行為如果缺乏必要監督，就容易喪失公平與效率，容易滋生腐敗。每年體育彩票公益金使用金額巨大，使用范圍寬泛，而且配置權力實質由各級體育行政部門和財政部門掌握，有效的監督顯得非常重要，在監督方面現行法規規定有行政監督、發布使用公告兩種監督形式，這些監督方式是否能夠保證落到實處是關鍵。

5.1 行政監督方式單一

行政監督作為政府管理過程中的控制環節，是由行政機關實施的檢查、督促與審計。審計的監督形式在公益金的配置與使用中得到強化，幾乎在幾部部門法規中都有明確規定，而且要求部門內審計與部門外審計相結合，這是對體育彩票公益金實現專款專用，控制被挪用的重要手段，但是外部審計頻次，審計結果是否公開還需做明確規定。行政監督的檢查與督促方式在在體育彩票配置使用的相關法規中很少明確規定，只有《體育彩票公益金管理暫行辦法》第二十一條規定：各級體育行政部門要建立公益金收入使用跟蹤問效制度，加強公益金的收支管理，提高公益金的整體效益。其實體育行政部門是主管各項體育事業發展的專門機構，對于公益金如何配置和使用，配置和使用是否符合體育事業發展實際，是否發揮了良好的效益等應該能發揮專業性與權威性的監督與督促作用的，而且也必須法定其承擔這樣的責任。

5.2 公告監督形式紊亂

新聞輿論監督是對公權力監督的主要方式之一。《彩票管理條例》和《彩票公益金管理辦法》都規定政府財政部門應當每年向本級人民政府報告上年度彩票公益金的籌集、分配和使用情況，并向社會公告；《體育彩票公益金管理暫行辦法》還規定體育行政部門要對社會公布公益金使用情況。俗話說群眾的眼睛雪亮的，把體育公益金使用情況公布于眾接受廣大人民群眾的監督，是真正落實體育彩票公益金社會公益性目標、抑制腐敗與挪用的最好方式。但是作者查看了各省、市體育局與財政廳的官方網站，以2012年體育彩票公益金使用為例，只有10個省市能夠查到相關信息，以“2012年體育彩票公益金使用”為關鍵詞上網搜索，也只有15個省市能查到相關信息(地級市除外)。這些雖然并不能完全說明各省市沒有通過報刊等媒體依法公布體育彩票公益金使用情況，但是總結起來至少還有如下值得改進之處：第一，網絡媒體應該成為重要的公布媒體。因為當前社會已經進入到了網絡時代，在網絡發布公告有時效長，便于公眾查詢的特點。第二，明確公告部門，開辟公告專欄。財政部門的公告一般包括福利彩票公益金在內，一般民眾難于區分，而各地體育行政部門的公告發布地點不一致，有的甚至放在彩票管理中心，所以不知情者難以找到。第三，統一公告形式。能夠查詢到的公告內容粗略，如果想進一步了解哪個具體方面就很難實現了，應該設置一些具體項目或類別的詳情鏈接。

5.3 績效評估制度缺失

怎樣才能知道提供的公共產品與公共服務是公平的、公正的？唯一的方法和手段就是績效評估。體育彩票公益金使用結果是提供體育公共產品和公共服務，是體育彩票發行的宗旨與歸宿，實現好鋼用在刀刃上就要加強績效評估。《彩票公益金管理辦法》規定要建立彩票公益金支出績效評價制度，將績效評價結果作為安排彩票公益金預算的依據。但是還沒有相關制度出臺，在這個關鍵制度上嚴重滯后。

5.4 司法監督缺失

在《彩票管理條例》和《彩票管理條例實施細則》中只規定了彩票發行和銷售機構截留、挪用彩票資金的情形才司法介入，在公益金使用方面只有行政追責。但是根據近年來公布的部分體育彩票公益金使用的審計報告顯示，體育彩票公益金被挪用的情況比較嚴重，甚至在某些具體執行過程中貪污腐敗現象時有發生。司法途徑是解決體育彩票各種糾紛及社會公信力補救的最后一道防線。體育彩票公益金使用具有很強的公益性，關系到大多數民眾的利益，司法機關理應參與監督，及時處罰各種嚴重違法行為。

6 體育彩票公益金配置與使用的法治化建議

1.完善《彩票管理條例》、《彩票管理條例實施細則》和《彩票公益金管理辦法》三個法規規定。改變重彩票發行輕公益金使用的法規框架，增加和細化公益金配置使用方面的條款，進一步明確體育行政部門在體育公益金配置與使用方面的權責。

2.根據體育事業投入特點,加快體育彩票公益金配置與使用的配套法規建設。體育行政部門要清理已有法規，加快相關法規的廢、改、立進程。重點要盡快修訂《體育彩票公益金管理暫行辦法》，有計劃制定相關實施細則。

3. 體育行政部門增設體育彩票公益金使用的專門機構，強化行政監督。 明確其責、權、利，保障體育彩票公益金配置與使用預算符合體育事業發展需要，提高配置與使用的計劃性與科學性，強化具體項目實施過程的行政監管與督促。

4.增加體育彩票公益金使用的效益審計，強化審計監督作用。規定體育行政部門內部審計每年都要進行，上級部門審計每2年一次，逐步推進效益審計，審計結果公開。

5.規范體育彩票公益金使用的公告內容與形式。各級體育行政部門都要進行公告，并且規定公告的內容、格式、詳略程度，在體育行政部門官網開辟專門公告欄，設置10萬元以上具體項目的可行性論證報告與實施后的效益評估鏈接。

6.嚴格體育彩票公益金使用違紀、違法行為的處罰。明確規定不同違紀、違法行為的處罰方式與程度，行政處罰與司法介入并行不悖。

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LegalDiscussiononAllocationandUseofSportsLotteryPublicWelfareFunds

Cao Qingrong, Li Zihao

Reviewing the development of legal process about the allocation and use of sports lottery public welfare in China, this paper makes deep discussion on its allocation and use from three aspects of legislation, law enforcement and legal supervision, reveals related legal problems in the use and allocation process, and offers suggestions of completing regulations, perfecting and accelerating the process in the repeal, establishment and change of the laws and regulations, and strengthening the supervision mechanism.

sports lottery; public welfare funds; allocation; use; law

G804

A

1005-0256(2017)12-0157-4

10.19379/j.cnki.issn.1005-0256.2017.12.064

曹慶榮(1971-)，湖南桃江人，教授，碩士生導師，研究方向：體育人文社會學研究。

湖南農業大學 體育藝術學院，湖南 長沙 410128

College of Sport and Art，Hunan Agricultural University，Changsha 410128，Hunan, China