淺談行業安全生產監管體系建設

南京市汽車維修行業管理處 高雁鳴

淺談行業安全生產監管體系建設

南京市汽車維修行業管理處 高雁鳴

安全生產從本質上講是企業的責任。但是，由于市場失靈和企業“二重性”的交互作用，落實企業的安全生產主體責任不能完全依靠企業自律和自覺。作為市場規則和社會規則的制定者、監護者，行業主管部門必須切實承擔起安全生產的監管者責任，著力加強對企業的安全生產監管。特別是在經濟高速發展期，行業的監管職責只能加強，不能削弱。本文將聯系南京市汽車維修和駕培安全生產工作實際，對行業安全生產監管體系問題進行初步研究。

1 安全生產監管體系建設現狀

近年來，南京市汽車維修行業管理處在南京市交通局的正確領導和局安監處的悉心指導下，認真貫徹落實上級的決策部署，高度重視抓好行業安全生產監管體系的建設工作，結合汽車維修與駕駛培訓兩個行業的實際情況，初步形成“管理部門統籌協調、從業人員廣泛參與、防范隱患嚴密到位、事故處置快捷高效”安全生產管理與監督工作機制，南京市安全生產狀況實現持續穩定好轉。

（1）安全生產監管體系日趨健全。南京市汽車維修行業管理處緊緊圍繞“企業主體責任”和“行業安全生產監管責任”兩個責任的落實，著力打造安全生產“兩張網”——責任網和監督網，全面推動安全管理工作邁上新臺階。一是完善體制，2016年成立了安全監督科，配備專職安全生產監管和應急管理干部，全面負責牽頭做好對行業安全綜合督查與內部安全管理工作；二是落實職責，落實季度安全例會制度，對《崗位安全職責》進行了修訂和完善，逐層簽訂安全目標責任書，將安全生產責任層層分解、層層細化，確保“人人有責”；三是理清責任，制訂了《維管處權力責任清單》，細化明確了安全生產監管責任，初步建立權責一致、權界清晰、分工合理、運轉高效、法制保障的行業監管體系；四是企業自律，通過安全生產承諾書的簽訂及安全總監制度的推行，增強企業安全主體責任意識，進一步激發企業形成自我約束、自我完善的安全生產工作機制。

（2）安全生產監管手段日益豐富。安全生產監管聚焦在行政許可和日常監督管理兩個方面，督促相關科室加強許可過程中涉及安全生產的有關條件的把關。積極開展重點時段、節假日專項安全大檢查工作，接受第三方機構的安全管理水平評析和輔助安全監督檢查。安全生產監管中綜合利用企業自查、行業互查、上級督查、群眾舉報、媒體監督等多種手段開展隱患排查的風險管控工作，努力將事故隱患消滅在萌芽狀態。

（3）安全生產監管思路持續創新。圍繞提高監管效能，南京市汽車維修行業管理處解放思想、銳意改革，不斷創新安全生產監管方式，理順安全生產監管工作思路，總結和摸索出部門間聯合執法、標準化典型引路、安全風險分級管控、發展“安全文化”、推進結構調整等新的安全生產監管思路和方式，在治標與治本相結合上不斷闖出新路子。今年依托維修、駕培兩個行業，組建了安全綜合管理專家庫，旨在逐步建立“專家查隱患、部門搞督導、企業抓落實”機制，在轄區企業重點隱患治理、事故應急救援演練、重大危險源辨識等領域，結合日常檢查或質量信譽評估等活動參與指導，充分發揮專家的技術專長，逐步提高安全生產監管的權威性、專業性。

隨著安全生產監管體系日益健全，監管力度不斷加大，南京市安全生產狀況逐年向好，保持總體穩定、持續好轉的良好勢頭。

2 問題及成因分析

近年來南京市汽車維修與駕駛培訓行業安全生產狀況總體比較穩定，但穩定主要由行業特性決定的：一是汽車維修行業以車輛靜態作業為主，從業人員在標準化車間、廠房內對故障車進行維修，駕駛培訓行業的訓練是在有資質的教練員指導下進行，學員在安全隔離設施齊全的場地內進行場內道路訓練或在公安部門指定的訓練時間、路線上進行實際道路訓練，事故發生的概率較小；二是兩個行業從業人員上崗前通過系統的崗前培訓，相對于其他行業從業人員安全意識較高。對此，南京市汽車維修行業管理處及所屬各個負有行業監管職能的科室認識是十分清醒的，對于南京市汽車維修與駕駛培訓行業安全生產狀況的判斷是，狀況總體穩定，但形勢依然不容樂觀。

2.1 問題表現

（1）安全宣傳教育不到位。目前生產經營單位對安全生產工作重視程度不夠，認識不到位的一個重要原因是安全生產宣傳教育不到位，主要表現在3個方面：一是黨和國家安全生產的方針、政策、法律法規和加強安全生產的重大舉措沒有宣傳到位，少數生產經營單位至今都不清楚《安全生產法》是什么內容的法，行業主管部門的職責是什么；二是安全文化建設滯后，安全生產知識、事故防范措施宣傳不到位，從業人員的安全意識未能增強，安全知識水平未能提高，安全責任未能落到實處；三是從業人員的安全教育培訓工作不力，從業人員整體安全素質較差，安全知識貧乏，安全操作技能低下。

（2）企業安全投入少。新《安全生產法》頒布實施3年來，各企業及其主要領導對安全生產的重要性認識有所提高，但仍有部分企業對安全生產認識不夠，抓得不實，應付居多，尤其是中小企業主認為安全生產是政府的事，對安全生產的關注程度和重視程度存在較大的問題。認識上的偏差導致企業對安全生產的投入很少，甚至于根本未安排年度安全生產專項經費，導致老舊設備無法維護更新，勞保用品不能及時配置，職工健康得不到保障。

（3）企業安全目標不明確。一些企業對上級主管部門的安全生產指示和要求以文件貫徹文件精神，以會議落實會議要求，已成為慣用方法和定式，重形式、輕落實的現象比較突出。政策措施未落實到實處，未落實到基層特別是一線員工，在日常安全隱患排查治理過程中，至于企業內各部門是否真的落實了，則很少有企業領導真正深入基層、深入實地進行檢查督導，了解情況的時候則僅僅滿足于聽聽匯報，報報材料。

2.2 問題實質

安全生產領域存在的所有問題，其實都可以歸納為一句話：企業安全生產主體責任不落實。安全生產從本質上是企業的責任。安全生產問題作為與生產行為同步產生的問題，貫穿社會再生產過程的始終。企業作為生產要素的具體組織者，作為整個生產過程的發動者、管理者和受益者，不僅享有獲取相關利益的權益，也必須承擔保護職工身體健康不受傷害的責任。在生產過程中出現的所有危害安全生產的問題，都屬于管理問題，因此也屬于企業經營者的失職瀆職問題。沒有嚴格的安全管理，就沒有企業的安全生產；沒有企業的安全生產，也就是沒有經濟社會的安全發展。因此，實現安全生產，最根本的一條，就是要不折不扣地落實企業安全生產主體責任。

2.3 成因分析

導致企業安全生產主體責任不落實的原因，初步分析，主要有兩點。

（1）從企業角度看，企業是趨利性經濟實體，無論是修理廠還是駕校，其根本目的是提供服務，賺取一定利潤。對于企業的趨利性，我們不需要也不應該予以指責或蔑視。但是，企業的“趨利性”從來都是“雙刃劍”，超過一定限度，就變為唯利是圖。而企業一旦走上“唯利是圖”的邪路，就會失去社會責任感，就會無視職業操守和社會道義，就會產生巨大的破壞力，其對社會的“外部性”將是邪惡甚至具有毀滅性的。例如不惜污染環境、無視職工生命財產安全和職業健康等，無不是把企業發展建立在以犧牲環境和職工生命健康安全為代價的基礎上，無不對經濟的可持續發展及社會公平、和諧造成破壞性影響。企業難以實現自我矯治，必須依靠外部的力量，也就是行業主管部門的力量。堅強有效的行業主管部門開展的社會管理和協會（行會）行業自律，就可以對企業的“外部性”構成有效的遏制和預防；相反，則構成對企業“外部性”的“放縱”。

（2）從行業主管部門角度看，行業主管部門作為公共物品的提供者、市場秩序的維護者和經濟規則的監護者，應該而且必須承擔起安全生產這一個“準公共物品”供給的促進責任，要通過有效的制度建設和制度執行，以及有效的政策激勵，促使企業落實安全生產主體責任，堅決遏制企業的“外部性”。這無疑需要建立一套完整的安全生產治理體系。盡管安全生產監管體系不斷完善，但是，安全生產監管在具體執行時仍然存在監管力量與企業數量之間的矛盾。這一矛盾十分突出，不及時解決，則所謂“監管不到位”的問題就無法從根本上消除。以南京市汽車維修行業為例，截至2016年底，全市共有機動車維修企業2 509家，其中一類汽車整車維修企業206家，二類汽車整車維修企業697家，三類汽車專項維修業戶1 588家，摩托車維修企業11家，輪式專用機械車維修企業7家。此外還有數量更多的無證維修個體戶。而全市直接從事汽車維修一線執法人員總數不到30人，平均80多家維修企業對應一名監管人員。平均每名監管人員監管的企業數量、活動半徑等指標就更加難以度量。面對這種狀況，我們無從要求監管人員把監管觸角延伸到每個企業，即使做到每個企業都檢查一遍，也難以保證經過檢查的企業就不會發生事故。因為生產經營活動是動態的，企業的安全生產狀況也是動態的。解決這個矛盾，就必須進一步開展監管手段和方式創新。尤其要注重發揮協會（行會）這一除政府和私人之外的“第三種力量”的作用，使之真正成為政府聯系企業的橋梁和紐帶。

3 措施及對策

綜上所述，強化行業主管部門對企業的安全生產監管還有許多工作需要做。包括主管部門與企業的關系如何進一步理順，科學發展、安全發展的理念如何進一步樹立，監管體系建設如何進一步強化，如何進一步擴大安全投入，進一步創新監管手段、落實依法行政等，都需要做進一步研究和探索。

（1）強基礎，構建安全責任體系。要抓緊建立健全“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的安全生產責任體系，切實做到管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全。進一步強化各有關科室的安全生產監管職責，加強南京市汽車維修與駕駛培訓行業安全生產工作的組織領導。所有企業都必須認真履行安全生產主體責任，善于發現問題，及時解決問題，采取有力措施，做到安全投入到位、安全培訓到位、基礎管理到位、應急救援到位。敦促企業單位認真履行安全生產責任制的層層分解、落實和簽訂企業內部安全生產責任書，將安全生產責任制落到每個崗位、每個員工，開展全員安全生產管理模式。

（2）接地氣，創新安全宣傳教育機制。社會公眾的安全意識并非與生俱來，要靠長期的宣傳教育來不斷引導，行業主管部門要采取多管齊下的方式，營造濃厚的安全宣傳教育氛圍。加強行業安全新聞宣傳，各業務科室網站新聞稿件每月做到不少于2篇，并鼓勵企業單位積極投稿，不斷增強企業安全意識。以落實企業安全培訓主體責任、提高安全培訓質量為著力點制定培訓計劃，全面加強安全培訓基礎建設。深入企業開展安全培訓教育，通過分析講解近年來行業內發生的各類安全生產事故案例，減少類似的事故發生。

（3）固根本，助力標準化建設。應緊緊圍繞安全生產目標，把安全生產標準化創建作為一項基礎性、長期性、關鍵性的工作，在推進方式、政策引導和持續提升上進行積極探索。根據2016年8月南京市汽車維修行業管理處出臺的《南京市汽車維修企業安全生產標準化建設實施方案》（寧維管〔2016〕27號），積極配合第三方評估公司，加快安全生產標準化評估進程，制定了一系列安全生產標準化建設激勵措施，對達標企業給予相應的政策扶持或獎勵，提高企業創建積極性。

（4）破難題，加強隱患排查治理。安全隱患作為不安全因素，要采取“全覆蓋、嚴執法、零容忍、重實效”的原則，加大隱患整改力度，做到檢查一起、查處一起、鞏固一起，確保檢查有實效、見成果。各業務科室要響應市局號召，積極開展以“安全生產執法年”為主要內容的活動，督促企業積極開展安全生產違章行為的查找和糾正工作，認真排查和治理各類安全事故隱患。同時要結合行業實際和特點，扎實開展隱患排查治理和“打非治違”專項行動，組織明查與專項督查等活動，對存在問題的要求立即整改并督促落實，形成檢查閉環，切實落實企業主體責任，堅決防范各類生產安全事故的發生。

行業安全生產監管是一項長期而艱巨的工作，我們要認真貫徹落實習總書記和省廳、市局關于安全生產的一系列重要指示精神和安全生產工作會議精神，充分認識做好安全生產工作的重要性和必要性，切實把握安全生產工作的主動權，強化領導，明確責任，加強督導，嚴格執法，最大限度地減少安全隱患，牢牢守住安全生產“紅線”，不斷加強企業的安全生產基礎工作，努力構建企業安全生產管理長效機制，為保障南京市汽車維修與駕駛培訓行業“科學發展、安全發展”做出積極貢獻。

2017-06-02）