地方AMC公司暴增之謎

李學樂

目前從根上化解政府債務已成為各個地方，尤其是各個縣市面臨的首要難題，且地方存量債務甄別工作量大、涉及面廣、任務也較為繁重，再加上專業性強、復雜程度高，地方AMC成為化解難題的重要選擇

在經濟周期下行、銀行不良資產率與不良資產余額持續雙升的大環境下，國家提出主動降低企業杠桿率，地方AMC公司迎來了非常大的發展，也為政府或城投公司化解債務，破解資產流動困境帶來了備選方案。

新的格局

隨著2013年銀監會《關于地方資產管理公司開展金融企業不良資產批量收購處置業務資質認可條件等有關問題的通知》（銀【2013】45號）的頒布，地方AMC公司開始進入眾人視野，發展迄今已有三年時間，基本上呈現出“4+2”的中國式“壞賬銀行”格局。4即“國家隊”代表華融、信達、長城、東方，2即部門地方隊“二胎”，截至目前，地方AMC已有48家，其中僅2017年新增的就達16家。

地方AMC的擴容與政策的松綁存在著必然的聯系。如放寬限制，由初始的只允許各省設立或控股一家地方AMC放寬至允許兩家；降低門檻，明確批量轉讓的內涵，即是指金融企業對3戶及以上不良資產進行組包，而非過去的10戶及以上等。進一步梳理與分析，地方AMC呈現出三個特點與趨勢。

逆周期處置不良資產

地方AMC以不良資產的收購與處置為核心業務，就不良資產的屬性而言，其具有逆周期性。即在經濟高漲時，實體經濟快速發展，資金流動性較高，不良資產會隱藏起來；而當經濟低迷時，實體經濟陷入困境，資金流動性自然隨之下降，不良資產問題逐漸暴露出來，若是企業面臨破產清算的風險，金融機構的系統性風險也將加劇。這與我國地方政府的債務風險的產生原理一致，經濟下行，土地出讓收入縮水，政府償債能力弱化。地方AMC通常的手段是經濟低迷時，收購暴露出來的不良資產或存在瑕疵與問題的債務，經濟回升時，再將這些資產處置，通過跨周期的模式設計，減少不良資產或瑕疵問題債務引發的經濟波動，進一步提高資金的使用效率。

與四大AMC差異化競爭

一般來說，地方AMC與國家四大的業務范圍相類似，除渠道業務之外均可以從救助問題或者是困難企業的角度去切入，運用特殊機遇投資策略，通過資產收購、管理和處置、資產重組，或者注入一些資金的方式解決企業流動性的問題，運用股權投資策略，直接參與提升企業管理，改善經營，變不良為優良，并使其成為新常態下的有效產能。但發展至今，它們之間的區別也較為明顯。

其一，在資產來源上，國家四大與地方AMC成立初期的不良資產的性質已經發生變化，前者當時的政策目標主要是為了處置四大行的不良資產，以此來化解金融風險，業務開展自然也是全國范圍內進行鋪設；而后者則更偏向于處置地方的政府債務以及企業、城商行所形成的不良資產等，具有較強的區域歸屬性，一般國有四大較難碰觸。

其二，在業務結構上，國有四大由于成立時間比較早，擁有眾多金融牌照，除了不良資產這個傳統主業之外，還進行資產管理、金融服務、投資類等業務的多元化布局。而地方AMC則囿于成立時間短，不良資產業務尚未大規模展開。相關多元的業務雖然也有所布局，但還未成體系。但得益于其地方國資背景，再加上與地方政府的天然聯系，地方AMC在一定的領域具有獨特的優勢，如在推進新型城鎮化建設過程中所涉及的基礎設施與公共服務設施的建設項目，以及配套的土地規劃與土地整理等業務的順利開展，都需要與政府之間有較強的聯系。

其三，在融資渠道上，國家四大可以通過銀行借款、同業市場拆借、發行金融債等多種方式取得資金，而地方AMC的渠道較為單一，一般為地方自籌。

城投平臺、民企、金融機構紛入股

股東結構多元化已成為地方AMC發展的普遍趨勢。除傳統意義上的國資背景企業以外，城投平臺、民企、金融機構也在加速入局。像重慶渝康資產經營管理集團有限公司、寧波金融資產管理有限公司的發起設立就有當地的城投平臺的一份功勞，這也標志著城投平臺也在積極探索斬斷非市場化行為，進行更高層次轉型的路徑。而像興業資產管理股份有限公司與海德資產管理公司則是民企與金融機構介入的典型代表，前者的股東之一是興業國信資產管理有限公司，其是興業國際信托獨資設立的公司，而興業國際信托的股東之一又是興業銀行；后者是由海德股份在西藏發起設立的。

五大“利器”

地方AMC雖然發起設立時間較短，但它對政府債務的化解存在重要的作用與意義。

根據《國務院關于2016年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，截至 2017年3月底，審計的16個省、16個市和14個縣本級政府債務風險總體可控，但政府承諾以財政資金償還的債務余額，較2013年6月底增長87%，其中基層區縣和西部地區增長超過1倍；7個省、6個市和5個縣本級2015年以來，通過銀行貸款、信托融資等形式，違規舉債的政府承諾以財政資金償還債務余額有537.19億元。目前從根上化解政府債務已成為各個地方，尤其是各個縣市面臨的首要難題。而且地方存量債務甄別工作量大、涉及面廣、任務也較為繁重，再加上專業性強、復雜程度高，也需要專業的機構予以支持。

對比傳統的債務化解途徑，如通過PPP來控制新增債務，債務置換、整改來緩解存量債務壓力，地方AMC首先可以依托國資與政府背景，獲得當地政府并不希望控制權旁落的問題企業或相關領域資產的優先購買權。其次憑借著對當地經濟結構、企業運行所獨有的信息優勢，在實操政府債務化解項目時，站在統籌產業發展、優化資源配置的高度，盡可能采用溫和的方式對金融機構或問題企業的債務進行系統的整合與剝離，而非采用強力清收、破產清算等極端手段處置不良。

除了不良資產業務之外，地方AMC可針對當地的政府與企業的具體訴求推出類似金融咨詢、資產交易、商業保理等業務；還可以借助在所屬省份建立的市縣域級的信息采集中心，提前發現那些尚未演變成危機的政府或企業的或有債務，通過在源頭上控制，在資產上隔離，在周期上前置處置等手段，提高資金的使用效率，最大限度預防資產的“冰棍效應”，牢牢守住區域性金融風險。endprint

實踐中，縱觀中原資產、重慶渝富資產、福建閩投資產、廣東粵財資產、四川發展資產等地方AMC的實操案例，其參與地方政府債務化解的途徑一般有五種。

打包收購不良資產，增強地方政府的資金流動性。

即通過折讓方式收購具有某一特性的不良資產包，地方AMC再利用自身的資產整合能力進行債務重組、協議回購、資產置換、資產證券化等手段來處置這些資產的方式。這種方式一方面有利于提高不良資產的處置效率，一次性可以處置十幾億甚至上百億的不良資產，另一方面還有利于增強AMC的議價能力，降低不良資產的處置成本。與此同時，伴隨債權收購處置而來的還有問題企業如大型國企、城投平臺的資金融通，讓它們能夠借此機會改善資產結構，有能力進一步拓展公司的其它業務。

一般來說，不良資產不僅包括商業債權，還包括因企業之間借貸、貨物購銷、工程建設等形成的債權債務，像其它應收款、應收賬款、工程款項等。那么如何科學打包，合理配置不良資產，對接地方AMC，最大化不良資產包價值，則成為這種方式首要解決的問題。在實踐中，往往根據不良資產所處的處置環境、市場需求，以及資產的性質與關聯性進行重新組合，如重慶渝富集團在進行工商銀行不良資產處置時就采用這種方式，其第一批重點收購企業集團性不良資產包，以17億元的協議價格打包收購工商銀行重慶分行賬面價值80.1億元的化醫、輕紡、機構及其它（集團）公司的債權。第二批重點收購區縣級的不良資產包，按行政區劃進行打包，以4.76億元的協議價格收購涉及重慶38個區（市、縣）500多戶國有及集體企業的價值達27億元的債權。大大減輕企業債務負擔的同時，又利用政府的統籌能力，推進企業的重組轉型。但是具體的打包方式還要視情況而定，最好提前進行市場的初期營銷調查。如廣東粵財就是借此發現，除個別項目能夠與恩平市政府債務重組外，其它項目難以按此思維實施，因而其在處置恩平資產包時，對“北源實業”等重點項目采用“重點項目+打包”的策略，破解處置的困局。

借助債轉股，融入資源新活力。

所謂債轉股，就是指將金融機構與當地政府或問題企業之間的債權關系轉為股權關系，一般通過債轉股、以股抵債、追加投資等方式實現，在這種情境下，地方AMC以股東身份介入城投公司，可以利用自身資源、資金、人才優勢等提升問題企業的業務經營能力，為企業的重大戰略決策提供參考依據。如備受業內關注的中鐵物資的債務重組案例，近日已取得實質性進展，中鐵物資與銀行債委會成員和私募債持有人在北京簽署了債務重組協議，擬對超過300億的金融債務余額進行期限和利率的重組，在其中還引入了長城資產，作為獨立的第三方參與企業資產的盤活與重組。

此外，地方AMC也通過股權收購等方式成功協助問題企業。如中原資產成功協助我國最大的粘膠長絲生產企業——新鄉化纖的案例。2016年6月新鄉化纖定向募集10億元，主要用于2×2萬噸超柔軟氨綸纖維二期工程，中原資產通過參與定增以及二級市場增持股份，成為公司的第二大股東，持股比例達8.79%，中原資產全資子公司中原股權也成為公司的第三大股東，持股比例達8.01%，兩者合計持股占比達到16.8%。通過這種方式，中原資產憑借著其豐富的金融資產、專業的技術與資源優勢，輔助新鄉化纖實現去產能，并推進供給側改革。

對接產業投資，建立合作伙伴關系。

即通過與產業資本搭建新平臺，增強債權收購保障，打通產業資產融通渠道。如中原康達環保產業投資公司（中原資產）、三明中閩林權收儲有限公司（福建閩投）的成立均是地方AMC對接產業資本的經典案例。以三明中閩林權收儲有限公司為例，其將“房地產按揭貸款”理念引入林業，破解林業融資難困境。在其中，福建閩投貫穿林權貸款項目的始終：貸款前，其負責銀行放款前的最后一道審核，對銀行信貸、抵押、保險等林權貸款的全套資料進行審查；貸款后，對銀行提出債權收購申請的未按貸款合同約定履行還本付息義務的林業經營組織進行審查，并將符合收購條件的，進行相應的資產收購處置。

利用基金結構化模式，活化地方造血機制。

利用基金結構化的模式，搭建新平臺，達到為當地問題企業或政府輸血的目的。如四川資產就是通過“管理公司+基金”的模式，與當地的各級政府及其平臺公司搭建合作伙伴關系，在為地方引入增量資金、改善政府債務結構的同時，也讓專業的不良資產收購技術介入其中，通過市場化手段破解政府存量債務困境。2015年其已進行了第一次嘗試，與眉山發展——當地政府綜合性投融資公司達成合作意向，以此開展基金化、市場化合作。此外，像深耕安徽的安徽國厚資產也積極參與管理各類產業基金、城鎮化基金、不良資產基金及中小企業發展基金，共計90只，規模按近1200億元。

參股地方AMC，發揮協同效應。

目前地方AMC牌照依然為稀缺資源，但當地政府或城投公司可通過參股方式，組建市縣級AMC，以當地的不良資產業務為邊界，拓展公司的市場化轉型方向。如在河南，鶴壁、安陽、開封的城投公司均已或擬通過與中原資產組建公司的方式；在安徽，銅陵、亳州、清通的城投公司也通過參股的方式，與安徽國厚資產組建市級資產管理公司，搶灘不良資產市場。城投公司與不良資產處置存在較強的協同效應，城投公司通過開展當地的基礎設施建設與運營、金融及股權投資等業務，介入大型工程項目的實操，培育對資產價值的識別與判斷能力，相比之下，較易于挖掘當地的不良資產；在此基礎上憑借著地方資源優勢可以獲取大量的資產包，然后再將不良資產的處置及管理工作委托給地方AMC公司，進行專業的處置，在避免國有資產流失的同時，也加強了不良資產或政府債務的規范管理，提高資金的使用效率。

需要指出的是，由于地方AMC的發起時間較短，案例的模式與途徑還較為單一，有些視角如產融雙贏等還需要繼續探索。

作者供職于南京卓遠資產管理有限公司研究中心

延伸閱讀一endprint

地方債務違規倒逼監管升級

文/錢源達

如果2013年全國范圍地方政府債務審計視為“發現問題”，那么2014年政府債務甄別可視為尋求“解決問題”途徑。就在這一年，在國發2014【43】號文所謂“開明渠”（發行地方政府債）與地方建設需求資金不相匹配的情況下，財政、發改兩部委開始陸續出來PPP相關政策；2014-2016年間，“堵暗道”劍指平臺公司的背景下，PPP呈現爆發式增長，已儼然被很多地方政府視為“第二融資平臺”。

2016年，財辦預2016【94】號文發布，對地方政府違規舉債、擔保進行專項核查，2017年初，通報內蒙、河南、四川、重慶等地違規舉債擔保行為，并對主要人員進行了問責。這意味著，“核查、問責”機制將逐步走向常態化，并將成為打擊地方政府違規舉債、擔保的重要抓手。

2017年，財預2017【50】號文發布，再次要求地方政府對違規舉債擔保及時整改，并明確2017年7月31日為整改到位最后期限。針對一些地區違法違規擴大政府購買服務范疇，超越管理權限隨意延長購買服務期限（大于3年）等造成財政金融風險可能存在擴大化風險的問題。在50號文發布的當月，《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》財預【2017】87號文再次重磅出擊，此文可以視作是50號文的延伸和擴展。規定要“先有預算，后購買服務”，并且首次詳細列舉政府購買服務負面清單。

值得一提的是，2017年6月底，在離87號發布（2017年5月28日發布）僅1個月之際，財政部下發河南省政府處理駐馬店市出現的利用政府購買服務名義違法違規舉債擔保問題。該事件發生是在87號文之前，財政部公布在87號文之后，顯示財政部對偽政府購買服務問責的決心。該案例的違規要點主要反映在兩個方面：第一，市政府違規出具會議紀要，承諾將政府購買服務納入預算，不符合先有預算，后有購買服務的要求；第二，財政局違規將金融機構的融資行為（貸款本息）納入中長期規劃和政府購買服務。駐馬店案例涉及的行為實際上還構成了地方政府變相舉債的行為，除87號文明確禁止外，很明顯的違反了財預50號文、國發43號文和新預算法的規定。這種方式實際上是變相舉債，屬于“偽政府購買服務”。

該案的處理結果是，項目提前終止，融資人提前償付本息和貸款。省政府約談駐馬店市政府主要領導，進行嚴肅批評教育，并責成駐馬店市政府向省政府作出深刻書面檢查；對負有直接責任的駐馬店市行政事業單位國有資產管理中心主任翟某（副處級）給予行政撤職處分；對負有領導責任的駐馬店市財政局副局長康某給予行政警告處分；對負有其他相關責任的駐馬店市財政局綜合科科長魏某給予行政記過處分。

這一系列政策對上至政府財政部門下至金融機構、城投公司產生了巨大的影響。

此間，盡管PPP增長迅猛，但其并非萬靈丹。例如，某市市政府、市財政局在地方政府債務管控政策不斷出臺的背景下，探索存量債務化解之路。該市通過調研摸查發現，目前存量債務主要匯聚于公益性項目，自身無法產生現金流，很難通過項目融資手段實現盤活，加之該市作為中西部地區縣級市，財力極其有限、地方政府發債額度更是受到限制。經研究，政府認為，可以通過存量項目PPP（TOT、ROT、或TOT與BOT打包），但是問題來了，該市已采取PPP模式運作的項目支出責任占到了財政一般公共預算支出的9.27%，而存量公益性項目會迅速提升政府支出責任，任何一個存量PPP項目，都極有可能讓財承超出10%。因此，單純采用存量PPP模式來化解地方政府債務的道路很難走通。

化解政府債務風險顯然需要新辦法，地方AMC由于具有先天的地緣優勢，且多為新設公司，機制相對靈活，成了重要的路徑選擇。

作者供職于南京卓遠資產管理有限公司金融服務部

延伸閱讀二

地方融資及平臺發展新出路

文/孫學強

2017年50號文、87號文發布以來，中央對地方政府融資行為的監管日趨嚴格，提出對平臺公司、金融機構以及PPP項目進行全方位核查。在基礎設施投資資金缺口下，地方政府該如何應對？為了長期發展，平臺公司又該做出怎樣的調整？

地方政府如何規范化融資

政府購買服務。87號文第三條明確指出棚戶區改造和異地扶貧搬遷可采用政府購買服務。

PPP。50號文要求整治PPP不規范的現象，一些偽PPP項目面臨終止風險。87號文作為對50號文的補充，又對違規政府購買服務進行了規范，促進PPP推廣的作用更加明顯。87號文列出“鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣、教育、科技、醫療衛生、文化、體育”等領域不得列入政府購買服務。而這些基礎設施項目，通常具有穩定的現金流回報，適應以PPP模式建設。可以說，87號文倒逼地方政府在這些領域，推廣PPP模式。

投資基金。50號文雖對政府出資的各類產業基金做出了不得回購社會資本的本金、不得承諾最低收益率等方面規范，但政府對規范化的投資基金是鼓勵的。在規范運作、不增加地方政府潛在債務風險的前提下，由政府獨資或參股設立各類型產業基金，撬動社會資本參與，仍是未來的政策鼓勵方向之一。

專項債券。2017年6月，財政部和國土資源部聯合印發了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》。文件規定將在8000億元的專項債券額度內安排土地儲備專項債券發行試點，另據媒體報道財政部和交通部擬選擇部分省市作為收費公路專項債的試點。這預示著未來將有更多的專項債券發行，代替原有融資途徑，發行規模將繼續上升。

成立擔保公司。規范地方舉債融資的重點工作是打破地方政府對融資的隱形擔保，建立顯性化的擔保機制。對地方政府而言，可結合自身的財力情況，設立或參股擔保公司，構建市場化的融資擔保體系，政策鼓勵政府出資的擔保公司依法依規提供融資擔保服務，同時地方政府應依據出資范圍承擔有限責任。

平臺公司怎么規劃發展路徑

參與PPP和政府購買服務。平臺公司長期承擔為城市基礎設施建設融資的任務，積累了很多融資及施工技術上的優勢。對平臺公司而言，綜合性的城投集團是PPP項目合意的社會資本方，獨立核算的平臺公司可以在屬地以社會資本方參與PPP項目。另外，87號文明確指出棚戶區改造和異地扶貧搬遷可采用政府購買服務。因此，除參與PPP項目外，城投公司還可以利用自身項目運營方面的經驗，以市場化方式參與政府購買服務中。

資產證券化大有可為。數據顯示我國2017年上半年資產證券化產品發行額已超過公司債。通過企業資產證券化工具，可以將地方政府實際控制的燃氣、自來水、公交、旅游景點等收費權、收益權以及國有企業對地方政府平臺公司的應收賬款、應收租金類資產，打包發售給包括銀行在內的投資者，從而實現融資新路徑。與傳統信貸、債券投資相比，ABS產品具有風險系數低、可以節約資本的巨大優勢，且通常計入標準化資產，不受銀監會關于非標投資的政策限制，具有較大的操作空間和套利空間。部分股份制銀行和城商行已經嘗到了甜頭，因此企業資產證券化成為公司業務和平臺融資的新熱點是顯而易見的趨勢。

借助應收賬款融資拓展經營性項目。平臺公司通常持有大量地方政府的應收賬款，通過應收賬款進行融資拓展經營性項目，在當前的法律法規和政策體系下，是合法合規的，具有巨大的空間。只要債權債務關系真實存在，地方政府及相關部門（通常是政府授權財政局、重點工程局等部門操作）確認應收賬款的合規風險還是可控的。

作者供職于南京卓遠資產管理有限公司管理咨詢部endprint