破題：私產(chǎn)歷史建筑的保護(hù)

編者按：近日，一則關(guān)于私產(chǎn)歷史建筑“書(shū)隱樓”修繕維護(hù)的新聞，引發(fā)了人們對(duì)私產(chǎn)歷史建筑保護(hù)的關(guān)注。在產(chǎn)權(quán)不明或者產(chǎn)權(quán)人無(wú)法有效修繕保護(hù)歷史建筑的情況下，如何妥善地維護(hù)修繕歷史建筑，成為擺在產(chǎn)權(quán)利益人與政府職能部門(mén)面前的一道亟待破解的難題。

私產(chǎn)歷史建筑保護(hù)的博弈

改革開(kāi)放至今近40年的高速發(fā)展期，城市建設(shè)進(jìn)入快車(chē)道，大批高樓大廈平地而起，歷史建筑則經(jīng)歷著“消失的陣痛期”。據(jù)百度百科數(shù)據(jù)顯示，1978年至2008年，4萬(wàn)余處不可移動(dòng)文物已在我國(guó)消失。這些文物正遭受著修繕不力，因各種商業(yè)、市政等因素而被動(dòng)拆遷的命運(yùn)。私產(chǎn)歷史建筑更面臨著產(chǎn)權(quán)利益人與政府職能部門(mén)之間相互博弈的過(guò)程。

近日，上海新聞綜合頻道報(bào)道的明代私家花園日涉園中的組成部分“書(shū)隱樓”的保護(hù)就是一個(gè)典型案例。清末，郭萬(wàn)豐買(mǎi)下了“書(shū)隱樓”，其部分后人居住至今。故郭氏后人是“書(shū)隱樓”的產(chǎn)權(quán)利益人。早在1987年11月，“書(shū)隱樓”已被上海市人民政府明確列為“文物保護(hù)單位”，每年相關(guān)部門(mén)均會(huì)派員對(duì)房屋進(jìn)行小修小補(bǔ)。據(jù)此，政府職能部門(mén)顯然對(duì)“書(shū)隱樓”盡到了修繕義務(wù)。可是，現(xiàn)實(shí)情況是一千多平方米“書(shū)隱樓”建筑的整體保護(hù)效果卻甚微！2002年夏季的暴風(fēng)雨更令“書(shū)隱樓”的西廂房轟然倒塌。“書(shū)隱樓”的產(chǎn)權(quán)利益人人數(shù)眾多，卻無(wú)力承擔(dān)修繕保護(hù)義務(wù)，政府職能部門(mén)有心卻無(wú)力，這樣的案例在全國(guó)不勝枚舉！

值得關(guān)注的是，我國(guó)對(duì)城市歷史建筑的法律法規(guī)已相對(duì)完備。1982年，我國(guó)出臺(tái)了針對(duì)文物（包含與重大歷史事件、革命運(yùn)動(dòng)或者著名人物有關(guān)的以及具有重要紀(jì)念意義、教育意義或者史料價(jià)值的近代現(xiàn)代代表性建筑）的《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱：《文物保護(hù)法》），以立法的形式開(kāi)啟了對(duì)城市歷史建筑的保護(hù)與修繕。之后，《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法實(shí)施細(xì)則》《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法實(shí)施條例》陸續(xù)頒布施行，《文物保護(hù)法》亦歷經(jīng)了1991年6月、2002年10月、2007年12月、2013年6月四次修訂。與此同時(shí)，全國(guó)各地接連頒布地方性法規(guī)、規(guī)章細(xì)化城市歷史建筑的保護(hù)方案。比如：上海早在2002年就發(fā)布了《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》，從地方性法規(guī)的角度界定了上海市優(yōu)秀歷史建筑的確定及其保護(hù)管理的責(zé)任。又比如：四川省成都市于2014年11月在全國(guó)率先出臺(tái)了首部地方性政府規(guī)章《成都市歷史建筑保護(hù)辦法》，明確了成都市歷史建筑保護(hù)的范圍及職責(zé)。縱觀其中涉及私產(chǎn)歷史建筑的條文，可發(fā)現(xiàn)從法律到行政法規(guī)，由地方性法規(guī)至地方性政府規(guī)章，多個(gè)層面的立法保護(hù)體系已然形成。

據(jù)《文物保護(hù)法》第21條之規(guī)定，“非國(guó)有不可移動(dòng)文物由所有人負(fù)責(zé)修繕、保養(yǎng)。非國(guó)有不可移動(dòng)文物有損毀危險(xiǎn)，所有人不具備修繕能力的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)給予幫助；所有人具備修繕能力而拒不依法履行修繕義務(wù)的，縣級(jí)以上人民政府可以給予搶救修繕，所需費(fèi)用由所有人負(fù)擔(dān)”。由此，私產(chǎn)歷史建筑的修繕、保養(yǎng)責(zé)任人系“該建筑的所有人”，當(dāng)?shù)厝嗣裾嘤邢鄳?yīng)的責(zé)任與權(quán)利。然而，雖然法律法規(guī)有規(guī)定責(zé)任主體，但如何令建筑產(chǎn)權(quán)利益人與政府職能部門(mén)之間形成合力，切實(shí)促使私產(chǎn)歷史建筑得到有效保護(hù)，存在客觀難點(diǎn)！

“保護(hù)”難點(diǎn)何在

目前，私產(chǎn)歷史建筑的修繕保養(yǎng)，涉及產(chǎn)權(quán)、資金等諸多問(wèn)題。其中爭(zhēng)論最多的無(wú)疑是“產(chǎn)權(quán)歸屬”及“政府責(zé)任”兩方面。

難點(diǎn)一：產(chǎn)權(quán)歸屬如何界定

顯然，明晰地界定產(chǎn)權(quán)是保護(hù)歷史建筑的關(guān)鍵一步。誠(chéng)如上海市長(zhǎng)寧區(qū)華陽(yáng)社區(qū)文化活動(dòng)中心主任茅青所言，“產(chǎn)權(quán)是建筑保護(hù)的關(guān)鍵所在。若產(chǎn)權(quán)沒(méi)保護(hù)好，保護(hù)就失去主體責(zé)任。”由于私產(chǎn)歷史建筑多數(shù)歷經(jīng)了數(shù)代人的傳承，業(yè)主也在氏族間幾經(jīng)變遷，如今的產(chǎn)權(quán)利益人可能多達(dá)數(shù)十人，甚至上百人。且有不少產(chǎn)權(quán)利益人身在海外，或者國(guó)籍已發(fā)生變化，如何在產(chǎn)權(quán)人之間達(dá)成統(tǒng)一的申請(qǐng)修繕?lè)桨钢档醚芯俊?/p>

據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱：《物權(quán)法》）第97條之規(guī)定，“處分共有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)以及對(duì)共有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)作重大修繕的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)占份額三分之二以上的按份共有人或者全體共同共有人同意，但共有人之間另有約定的除外”。據(jù)此，私產(chǎn)歷史建筑的重大修繕，均需三分之二的按份共有人或者全體共同共有人的同意，才能符合立法本意。這為私產(chǎn)歷史建筑的修繕埋下了立法限制的隱患！即便政府或者第三人欲贖買(mǎi)，私產(chǎn)歷史建筑的產(chǎn)權(quán)利益人亦均需至少達(dá)成絕對(duì)多數(shù)的意見(jiàn)，方能有買(mǎi)賣(mài)雙方合意的基礎(chǔ)。此外，正如上海震旦律師事務(wù)所副主任鄭琦所言，“目前，私產(chǎn)歷史建筑無(wú)法進(jìn)行市場(chǎng)評(píng)估，贖買(mǎi)價(jià)格協(xié)商機(jī)制有待形成”。當(dāng)前對(duì)私產(chǎn)歷史建筑的專(zhuān)門(mén)評(píng)估機(jī)制未建立，恰恰制約了贖買(mǎi)機(jī)制的建立。

難點(diǎn)二：政府責(zé)任如何設(shè)限

《文物保護(hù)法》第21條第2款規(guī)定，“對(duì)文物保護(hù)單位進(jìn)行修繕，應(yīng)當(dāng)根據(jù)文物保護(hù)單位的級(jí)別報(bào)相應(yīng)的文物行政部門(mén)批準(zhǔn)；對(duì)未核定為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物進(jìn)行修繕，應(yīng)當(dāng)報(bào)登記的縣級(jí)人民政府文物行政部門(mén)批準(zhǔn)”。據(jù)此，屬地人民政府文物行政部門(mén)系私產(chǎn)歷史建筑的政府職能部門(mén)。另?yè)?jù)《文物保護(hù)法》第21條第3款之規(guī)定，“文物保護(hù)單位的修繕、遷移、重建，由取得文物保護(hù)工程資質(zhì)證書(shū)的單位承擔(dān)”。由此，私產(chǎn)歷史建筑的修繕、遷移、重建，在立法上應(yīng)由屬地人民政府文物行政部門(mén)與私產(chǎn)歷史建筑產(chǎn)權(quán)利益人協(xié)商一致的情況下，委托具有資質(zhì)的單位進(jìn)行具體施工。

中國(guó)城市發(fā)展研究院副院長(zhǎng)王小舟認(rèn)為，“歷史建筑的修繕與保護(hù)面臨著資金短缺的難題。其修繕造價(jià)可能比翻新或者仿建的成本高出許多，而這筆資金單純依靠政府是不可能的。”誠(chéng)然，資金缺口是老調(diào)重彈的頑疾。當(dāng)前，歷史建筑的保養(yǎng)一般不能使用地方性人民政府的文物保護(hù)基金，譬如廣州市。而目前地方性法規(guī)、規(guī)章并沒(méi)統(tǒng)一明確針對(duì)歷史建筑的專(zhuān)項(xiàng)基金的使用細(xì)則。

綜上，如何對(duì)屬地人民政府文物行政部門(mén)進(jìn)行責(zé)任設(shè)限，在專(zhuān)項(xiàng)修繕基金方面予以扶持，是當(dāng)前的一大難題。endprint

多渠道護(hù)航“私產(chǎn)”歷史建筑

確實(shí)，單純依托私產(chǎn)歷史建筑的產(chǎn)權(quán)利益人或者政府職能部門(mén)一方輸血，均難以筑牢建筑保護(hù)的城墻。正如新加坡國(guó)立大學(xué)設(shè)計(jì)與環(huán)境學(xué)院教授劉少瑜所言，“歷史建筑保護(hù)如何達(dá)到文化價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的統(tǒng)一，有賴于各方的努力，需多方共識(shí)”。因此，唯有建立多渠道、多路徑的保護(hù)修繕途徑，才能防止制度虛設(shè)。

筆者認(rèn)為：首先，可以建立私產(chǎn)歷史建筑的贖買(mǎi)機(jī)制。歷史建筑固然有其私產(chǎn)特性，但其承載歷史文化的屬性不容忽視。在上位法《物權(quán)法》規(guī)定私有產(chǎn)權(quán)的同意前提下，是否能通過(guò)修改《文物保護(hù)法》為私有產(chǎn)權(quán)的贖買(mǎi)打開(kāi)方便之門(mén)，通過(guò)特別法優(yōu)于一般法的原則，賦予贖買(mǎi)以生命力，形成真正的破窗效應(yīng)。正如長(zhǎng)寧區(qū)華陽(yáng)社區(qū)文化活動(dòng)中心主任茅青所言：“對(duì)私產(chǎn)歷史建筑，最好采取贖買(mǎi)的辦法，將私有變成公產(chǎn)，更有利于保護(hù)。在產(chǎn)權(quán)明晰后，可允許新的產(chǎn)權(quán)所有人把歷史建筑引入旅游業(yè)或其他第三產(chǎn)業(yè)，培育歷史建筑的內(nèi)在活力，有效分擔(dān)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。”這樣的操作方式可解決大規(guī)模歷史建筑保護(hù)的資金需求，以構(gòu)建長(zhǎng)遠(yuǎn)保護(hù)機(jī)制。比如，修建于20世紀(jì)30年代的上海馬勒別墅，整棟建筑已百瘡千孔。幸運(yùn)的是，上海衡山集團(tuán)于2001年通過(guò)贖買(mǎi)的方式取得了馬勒別墅的使用權(quán)，后出資人民幣2700萬(wàn)元對(duì)其進(jìn)行修繕，并開(kāi)發(fā)成為一座擁有歐式客房的精品酒店，營(yíng)業(yè)利潤(rùn)相當(dāng)可觀。通過(guò)此種方式，不僅保護(hù)了本就傷痕累累的歷史建筑，更能實(shí)現(xiàn)歷史建筑的潛在商業(yè)價(jià)值。

其次，可以建立政府的替代修繕機(jī)制。在贖買(mǎi)暫未達(dá)成一致的情況下，屬地人民政府文物行政部門(mén)不能缺位。上海市黃浦區(qū)第一房屋征收所總經(jīng)理張國(guó)樑認(rèn)為，“現(xiàn)在有共有產(chǎn)權(quán)，你沒(méi)錢(qián)修，國(guó)家出錢(qián)幫你修，幫你保護(hù)，修繕的費(fèi)用是不是可以轉(zhuǎn)換為股份，或?qū)⑿蘅樀馁M(fèi)用記錄清楚，作為歷史保護(hù)建筑一直遺留下去。一旦房屋要挪作他用，這些錢(qián)就需收回。如果在法律上有支撐，對(duì)私產(chǎn)的保護(hù)也是有好處的。”因此，產(chǎn)權(quán)利益人是保護(hù)主體，全然推給政府不盡合理，政府的替代修繕機(jī)制亦非無(wú)償。對(duì)此，可以借鑒上海“新天地”開(kāi)發(fā)和保護(hù)的案例。在開(kāi)發(fā)過(guò)程中，黃浦區(qū)政府對(duì)石庫(kù)門(mén)老居民建筑實(shí)施“整舊如舊”，建設(shè)成為城市新景觀，讓古建筑與新建筑融合為一體，創(chuàng)造出新的價(jià)值。又比如，目前，廣州市已確定478處歷史建筑，在保護(hù)的同時(shí)，這些建筑也面臨修繕和活化利用的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。《廣州歷史文化名城保護(hù)條例》修訂草案規(guī)定，“非國(guó)有歷史建筑的修繕費(fèi)用，由保護(hù)責(zé)任人承擔(dān)80%，政府補(bǔ)貼20%”；“非國(guó)有歷史建筑保護(hù)責(zé)任人承擔(dān)修繕費(fèi)用確有困難的，可以向市、區(qū)人民政府申請(qǐng)困難補(bǔ)助”，并制定了配套的獎(jiǎng)勵(lì)辦法。

再次，可建立第三方（包括政府）介入修繕保護(hù)機(jī)制。例如，福建有名的文化遺產(chǎn)“永定土樓”。屬地政府和當(dāng)?shù)卮迕駞f(xié)商達(dá)成了旅游開(kāi)發(fā)和收益的分配方案，居民既可在土樓居住生活，又能享受旅游帶來(lái)的商機(jī)。又譬如，福州市區(qū)的三坊七巷對(duì)歷史建筑既非贖買(mǎi)也非強(qiáng)拆，而是安排住戶居住至新地方，每年給予一筆可觀的租金，將整個(gè)三坊七巷綜合開(kāi)發(fā)，修復(fù)成歷史風(fēng)貌區(qū)。這種通過(guò)產(chǎn)權(quán)的多元化，實(shí)現(xiàn)歷史建筑保護(hù)的情形，值得學(xué)習(xí)和借鑒……

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.comendprint