扶持新型集體經營農業重塑村莊命運共同體

◎文/于戰平

扶持新型集體經營農業重塑村莊命運共同體

◎文/于戰平

新型集體經營農業是農戶家庭土地承包基本制度下形成的村集體“統一”與“經營”程度多樣化的農業。天津不少村莊的“三農”問題仍然較嚴重，處于功能“衰退”的離散狀態，重塑村莊命運共同體是天津農村全面建成小康社會及“三農”轉型深化發展的戰略需要。發展現代都市農業及其延伸產業是很多落后村莊和一般村莊發展產業的唯一選擇；政府著力扶持發展的新型農業經營主體在現實實踐和未來發展中也存在嚴重的缺陷和問題；新型集體農業經營是克服“反公地悲劇”、承接財政扶持項目、實現共同富裕的最佳路徑和有效載體。新型集體經營農業是重塑村莊命運共同體的重要切入點。天津新型集體經營農業形成了代理型、實體型、服務型等三種具有普遍價值的多樣化典型模式，應該采取多種方式進一步加快發展。

“三農”問題；新型集體經營農業；村莊命運共同體

新型集體經營農業是農戶家庭土地承包基礎上形成的村集體“統一”與“經營”程度多樣化的農業。天津農村經濟社會發展進入全面建成小康社會的關鍵沖刺階段。通過財政以及社會各界的幫扶，農村基礎設施、社會保障制度等方面有了顯著改善。但仍有很多村面臨村集體和村民增收難、村級社會治理難等諸多 “痛點”、“難點”和“短板”。尤其是對于缺乏區位優勢、資源優勢的傳統農業村莊，村莊社會矛盾較突出、不團結穩定的“離散型”村莊，達到全面小康社會的要求難度依然很大，這些村莊若達不到小康社會的基本要求，天津的農村就無法實現目標。單純的輸血難以解決根本問題，重塑村莊命運共同體才是解決該問題的根本之道。但切入點或發展的可行路徑是什么？應當采取哪些措施切實推進？本文對此進行了思考。

一、重塑村莊命運共同體是天津“三農”發展的現實與戰略需要

（一）不少村莊的“三農”問題仍然較嚴重，處于功能“衰退”的離散狀態

實行家庭承包、鄉鎮企業產權制度改革、農業稅費制度改革以及工業化、城鎮化的快速發展也導致很多村集體經濟的衰落、歸零，全國55%的村莊沒有集體經營性收入，即使發達地區的天津也有很多的村莊沒有村集體經營性收入或者收入很少，來源與數量不穩定，村民依靠村集體增收的直接經濟利益紐帶被剪斷，村民參與村莊公共事務的積極主動性嚴重下降，不關心村務和公共利益，“事不關己、高高掛起”，一旦有可爭取利益會不擇手段制造矛盾，凝聚力、團結力、活力嚴重不足，“村兩委”的很多工作很難做，有的村主任或書記“難產”導致無人負責或者班子成員之間以及與村民“貌合神離”。構成中國歷史上社會穩定基礎的村莊命運共同體面臨徹底解體，處于功能“衰退”的離散狀態。

（二）天津農村全面建成小康社會及其轉型深化發展的需要

全面小康社會是經濟、政治、文化、社會、生態等“五位文明一體”的有機綜合體，不僅僅是基礎設施、社會保障制度 （這些政府可以通過城鄉統籌等完善解決，例如幫扶困難村等），而且還有更為艱巨的生態環境、經濟發展、社會治理等問題，現在還存在多方面的差距，是最難啃的硬骨頭。2020年建成高水平全面小康社會目標基本實現后，村莊的進一步轉型、發展不可能永遠只依靠政府的轉移支付，激發內生動力活力才是根本。但在全面小康社會建設現實中，對政府財政的依賴有增無減，形成一種 “依賴癥”、“依賴文化”和“投機文化”，機會主義盛行，難以產生自我發展的創新創業文化動力活力。政府在實現目標過程中的力度加大，很多政策在不斷強化誤導這些思想。例如，前幾年在文明生態村、美麗鄉村建設以及一些村莊公共基礎設施建設中，除了政府投資外，還需要村集體配套的投入，很多以前進行基礎設施建設的村集體為此花費了不少。但自2016年開始，很多地方修建村莊道路等基礎設施全部都是政府買單，很多村干部、村民很后悔，產生了埋怨情緒，政策的變化以及政府投入的增加造成了事實上的不公平。

（三）天津絕大部分村莊在“后工業化”時代持續生存發展的需要

從天津市整體發展看，隨著近10年工業化、城鎮化、城鄉一體化的加快發展以及“十三五”的持續發展，將整體進入后工業化社會。工業、服務業的發展將主要聚集在園區、城鎮鎮區，大部分遠離城鎮鎮區的村級工業、服務業發展空間和潛力有限（旅游資源豐富、開發價值潛力較大的不多）。同時，不同于很多傳統的村莊或者所謂的“空心村”等，天津的大部分村莊，除了可能通過宅基地換房、小村合并等途徑消失之外，絕大部分村莊都將延續存在。天津農村城鎮化進程中的村莊價值不斷提高，村莊就更應當是一個命運共同體，這些村莊如何激發活力，如何更好地生存發展，需要創新發展的理念。

二、新型集體經營農業是重塑村莊命運共同體的重要切入點

村莊命運共同體的重塑，需要持續不斷增強村集體的功能吸引、價值支撐、經濟支持，但政府的轉移支付畢竟是有限的，對很多村而言難以滿足村級組織、公共服務、村莊治理的需要，如何充分挖掘村莊資源的潛力就成為必由之路，新型集體經營農業則是重要的現實切入點，也是重新凝聚村民團結的重要切入點。

（一）現代都市農業多功能性日益凸顯，又是“四化”協調發展的短板

天津現代都市農業發展的生態環境、文化傳承、休閑觀光以及社會穩定等多功能性將在生產經濟功能轉型中進一步凸顯，地位不斷提升，這恰恰是村莊命運共同體的重要組成部分。但整體看，很多純農業的村莊耕地對農戶的價值依然較大，分散經營是主體，土地流轉適度規模經營發展緩慢，以種糧為主的耕地產出效益相對較低，風險厭惡以及農業副業化、老齡化等導致發展高效種植意愿較低，成為現代化的短板。

（二）發展現代農業及其延伸產業是很多落后村莊產業發展的唯一選擇

持續生存發展的村莊命運共同體必須有充滿活力的持續產業支撐，在工業發展園區化、城鎮化聚集的主流趨勢下，村莊的產業發展重點在于以一產為基礎，根據條件和需要進一步向農產品加工、休閑觀光等方向延伸發展，實現三產融合壯大經濟規模。要做到這點，就必須形成一定規模的特色農產品，必須進行結構戰略性調整，必須塑造村莊發展的整體優勢、品牌信譽優勢。靠一家一戶的分散小規模經營即使短期有效，也是很難持續長久。

（三）政府過度推崇新型農業經營主體存在嚴重的缺陷和問題

中國的農民專業合作社、所謂的“家庭農場”存在自身的土地產權制度基礎、內部治理機制、歷史文化基礎與法制環境等多重局限性（不同于歐美），很多專家早就揭示了合作社“異化”、“漂移”、“精英俘獲”、“內部人控制”、“空殼”等問題。目前大部分合作社學到的只是“形”（外在的組織形式），而沒有學到或者尚難以學會其“神”（宗旨、價值觀）。除去少數骨干成員外大部分社員對合作社的依賴性很小，或者說對合作社的“忠誠度”、“粘性”很弱，能夠真正發揮功能并永續健康生存幾十年的合作社不會太多，合作社短期效果、小范圍效果可能較大，但難以產生歐美國家的效應，其效應的范圍、影響力都將是有限的。截至2015年底，天津市工商登記農民合作社達到8876家，被認定為市級示范社、標準社的只占到7.6%（也可以看做是達到要求的、功能發揮較好的）。我們可以假設，如果把扶持合作社、家庭農場等資金用于扶持村集體，由村集體統籌使用發展現代農業，其效果未必不如用在扶持新型主體方面。本文并不是完全否定合作社發展的必要性及其功能。農業產業發展的理論和實踐都將證明，中國的農業組織形式將在很長歷史時期內是多元化、多層次、多類型并存，農業組織多元化是現代農業產業特點、國情特點和客觀現實的需要，各種經營方式、經營主體都有其自身的優勢、劣勢和最佳的適宜領域、環節，也都存在一定的劣勢和風險，尤其在以分散經營為主、組織化程度不高的農業轉型升級或者過渡階段。應當是實施各種主體都能夠競相發展的和諧制度環境，改變政府過多的非此即彼“選擇性偏好”政策行為，降低對合作社過高預期和過度推崇，精準適度扶持。

（四）新型集體經營農業是克服“反公地悲劇”、承接財政扶持項目、實現共同富裕的最佳路徑和有效載體

中國實行家庭承包制不同于歐美的家庭農場乃至日本的農戶自營制度，土地產權分割過度分散細碎產生的“反公地悲劇”問題，是一種無奈的歷史選擇，資源分散利用的植保效果、土地利用效率低、生態遭到破壞，并不是最佳的土地利用方式。政府對農業支持保護成為常態且力度不斷加大，很多家庭農場、合作社、農業企業都接受了政府的扶持 （應該的），但這些扶持的受益者或受眾畢竟有限，而且最終所形成的資產在“精英俘獲”、“關系庇護”以及監管嚴重缺位等現實下，實際上將歸個人所有或控制，難以體現實現共同富裕的要求。這些新型主體自身的天然局限性導致其很多擺脫不了短命的 “宿命”，而村集體和村兩委是永續存在的，制度規范比較成熟。如果由村集體承接國家扶持項目，有助于增加村集體的資產，也為解決村集體收入問題提供了一種基礎和可能性，為共同富裕奠定了基礎。同時，農業基本經營單位雖然適合于家庭，但公共基礎設施、自然環境條件利用需要協調（如水利、植保、病蟲害防治等），天津很多村的水利設施、設備等仍然由集體統一管理、經營。

三、天津新型集體經營農業具有很強的多樣化實踐基礎

在合作社、農業企業、家庭農場等新型農業經營主體得到大量扶持不斷發展的同時，多種類型的新型集體經營農業也得到了一定的發展，涌現大量的成功典型，在發展現代農業園區、特色農業產業、觀光休閑農業以及新農村建設、實現村民共同富裕等方面發揮著重要典型示范和樣板作用，展現出良好的發展前景。凡是村集體經營農業做得好的村，一般都是村民團結、社會穩定、共同富裕、生活幸福的明星村。

（一）代理型集體經營：“集體（村‘兩委’）+農業園區（集體農場或農業公司）+農戶”

村民將部分或者全部承包地交由村集體或者 “村兩委”統一代理經營，村集體可以采取從農戶手中將承包地再反包的方式，集中起來進行規模經營，發展特色種養、設施種養業的集體農場或者園區等，實行集體統一經營。具體經營管理由“村兩委”或者村集體負責，勞動力主要來自于本村農戶，利潤除了用作村公共積累外、公共服務外，可以給農戶一定的利潤分配。天津不少村建立起的設施農業園區或者基地采取的就是這種方式。

（二）實體型集體經營：“集體（村‘兩委’）+土地股份合作社+農戶”

這是一種近幾年廣受重視的土地流轉規模經營與發展村集體經濟結合的典型。由村委會（或者村黨支部）成員領辦 （實際上代表村集體），由村干部組織農戶以土地經營權入股成立市場主體——土地股份合作社 （實體），將部分或全部承包地交由合作社統一經營。其內部具體的組織機制、管理機制和分配機制等方面存在較大差異。絕大部分都確定保底收益或分紅以充分吸收農戶入股實現規模經營；有的是為了形成規模經營優勢、自主經營，有的是組織土地股份合作社后再將規模化土地出租給農業企業，目的是為了增加社員的集體談判力、形成規模等。財政部在2015年底發布 《扶持村級集體經濟發展試點的指導意見》，確定2016年中央財政選擇13個省份開展扶持村級集體經濟發展試點，其中試點之一就是支持村集體領辦土地股份合作社，按照入社自愿、退社自由、利益共享、風險共擔的原則，鼓勵和引導村集體成員以土地承包經營權折股入社；探索以提供服務為主要內容的實現形式；支持村集體創辦農業生產經營合作社、勞務合作社等服務實體，為各類市場主體尤其是糧食生產經營主體提供加工、流通、倉儲、勞務等有償服務。近幾年，天津土地股份合作社逐步被認可并采納，成為政策重點支持的一種土地流轉適度規模經營方式，也成為村集體經濟發展的一種有效實現模式。當然，很多的土地股份合作社對社員都有“保底收入”的要求（否則也難以順利讓80%農戶用土地承包權入股），實質上不是“風險共擔、利益共享”的互助性或自治性合作社，事實上就是借用了“村集體”組織名義承擔財政扶持項目 （迂回承擔項目）。

（三）服務型集體經營：“集體（村‘兩委’）+統一服務（或服務型合作社）+農戶”

村集體組織（或村兩委）根據村集體的實力、掌握的集體資產情況，為農戶提供農業生產所必須的公共服務，不以盈利為目的。部分村集體以村兩委成員的名義領辦合作社，為社員、村民提供各種產前產中產后服務。根據提供服務的方式、內容等有很多種類。例如，有的村統一組織農田水利建設、水利設施的利用和維護，有的提供統一的農機、植保等服務，有的統一為農民提供種苗、灌溉等服務。在天津農村，很多村莊的小型水利設施設備都由村委會負責，部分經濟實力較強的村為農戶提供產前產中產后的全程服務，農戶只負責日常管理，產品收獲后分別歸農戶所有，實際是村集體扶持補貼農戶。

四、采取有力措施切實重視和扶持新型集體經營農業

（一）制定方案有計劃地重點扶持引導，形成發展集體經營農業的新戰略新格局

一是要轉變理念，引導輿論克服對于村干部的 “妖魔化”認識，不能因為部分村干部的問題而否定大部分村干部的政治覺悟、素質和能力；不能因為人民公社化時期傳統村集體統一經營農業存在的制度缺陷和實踐問題而全面否定集體統一經營農業的必然優勢，否定新的環境條件下在部分村莊的可行性、適宜性和必要性。二是結合美麗村莊建設、互聯網進村入戶、村級組織建設以及土地流轉規模經營等村莊全面小康社會發展的各種項目行動，將新型村集體經營農業作為重要的內容要求。三是對全市不發達村莊發展村集體經營的潛力、需求、方向與方式選擇等問題進行綜合診斷，制定方案和建議，制定發展規劃，構筑起新型村集體統一經營的框架。四是對全市村莊進行分類，選擇村兩委素質能力強、班子團結、群眾能積極參與、農業發展有潛力，有條件、適宜于發展農業集體統一經營的村，進行重點推廣，采取項目定制、資金傾斜等方式，分步有序引導形成各種類型的集體統一經營，加大示范引導，建設更多的典型村。

（二）實施村“兩委”人員經營管理素質能力提升工程，形成發展集體經營農業的新動能新活力

實踐證明，村級主要領導的素質與能力，村民較高的認可與積極參與度，效益明顯的統一經營項目，適宜有效的經營制度和內在機制等是村集體統一經營農業的基本條件。一是改變村兩委可以不承擔經濟發展職能的認識，改變對干部的經濟發展素質要求較低的認識，選擇資源開發潛力較大、村干部素質相對較高的村試點改變村兩委的職能定位，增加統籌村土地資源利用發展現代農業的職能。二是要加強對村干部發展適宜的村集體統一經營農業的培訓。將現代農業的經營管理作為村干部培訓的重要內容，結合產業發展的實際進行土地流轉、規模經營、市場營銷、品牌建設、電子商務等針對性實務培訓，尤其是結合各村的資源潛力、產業基礎等實際進行項目策劃建設服務，幫助解決好人工成本大、產品銷售信息以及渠道不暢等方面問題；三是加強人才智力支持，擴大大學生村官的規模，引導經濟管理人才進村服務，大學生村官必須切實在村委會服務，改變目前主要被鄉鎮政府借用的做法。四是要引導扶持村干部順應天津農業結構供給側改革，推進適度規模經營的大趨勢，適應大部分村及村民在農業老齡化、副業化狀況下促進村民增加收入、農業增加效益和競爭力的要求，調動村集體組織或者村兩委成員探索發展適應本村實際的多種新型統一經營的積極性，克服畏難情緒。

（三）加大對村集體基礎設施、公共服務能力建設的有效投入，形成發展集體經營農業的新手段新載體

村集體收入、村莊治理以及村民收入、共同富裕等各方面做得好離不開政府的扶持，班子團結、村莊穩定、干群和諧的村是政府選擇扶持對象的首要因素。一是部分補貼項目向村集體傾斜，武裝一批村集體的農機作業服務力量和發展所需的農產品貯藏保鮮設施，有效平衡對村集體、合作社等投入的關系。二是加大對純農業村的轉移支付力度 （目前政府的轉移支付相對較小，除去人員開支外所剩不多），將完善所有村莊的農業生產生活基礎設施作為頭等任務和普惠性政策，創造基本的良好生產生活條件。三是徹底改變依靠各種財政資金打造的“高水平典型”的做法（例如，不考慮部分村莊大小、實際需求與可能，統一要求村級組織辦公場所、黨員活動室、圖書室等要達到幾十甚至100平米以上等），讓更多的村集體能夠獲取財政資金用于改善農業基礎設施及公共服務能力，使有限的財政資金發揮更大的作用，為更多的村提供發展的機會、基礎條件，幫助其打破瓶頸或短板制約。

（四）加快相關領域的改革創新，形成發展集體經營農業的新環境新制度

一是確立村集體經濟組織的法人實體地位，使其由“虛”變“實”，成為真正的市場主體。即將頒布實施的“民法總則”對合作社、村集體、村委會等賦予特殊法人，將根本解決村集體缺乏發展產業的“法人”身份問題。需要著手研究制定相關的制度細則，爭取盡快實施。二是根據天津實際大膽創新，探索用多種有效的土地產權資本化市場化方式落實 “村集體土地所有權”的全面支配權能，消除或緩解家庭人口變化與“增人不增地、減人不減地”制度矛盾造成的不公平、不穩定問題。三是創建村集體（村兩委）與合作社、農業企業、家庭農場等新型主體同等享受政府財政支農項目的常態機制。在選擇財政資金扶持項目的承擔主體時，按照財政資金的政策目標要求，對所有的主體一視同仁，根據申報單位完成目標的內在基礎條件、承擔責任能力等綜合評價選擇，建立承擔政策項目的嚴格要求與規范、追責制度等。

責任編輯：孟 力

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1006－1255－（2017）07－0023-06

于戰平（1965—），天津農學院。郵編：300384