淮河流域水質監測項目試點政府購買服務的探索

呂 雷 張 玉

淮河流域水質監測項目試點政府購買服務的探索

呂 雷 張 玉

為了進一步推廣和規范政府購買服務，更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用，財政部2015年1月試行了《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜〔2014〕96號）（以下簡稱《管理辦法》）。為了響應改革要求，本文以淮河流域水質監測項目（不包括自動監測站運維部分）為對象，探索中央預算項目實施政府購買服務分步程序，提出水質監測項目實施政府購買服務的一系列構思和建議。

一、研究目的和背景

1.研究目的

根據財政部試行《管理辦法》文件要求，為進一步轉變政府職能，推廣和規劃政府購買服務，把政府承擔的部分公共事項和履職所需服務，按照一定的程序和方式通過市場機制，轉由社會力量和事業單位承擔，政府按照合同約定監督驗收成果、支付相關費用。

本文以淮河流域水質監測項目為對象，為規避該項目一次性全面實施政府購買服務可能面臨的風險，探索如何分步實施政府購買服務，逐步拓展水利部預算項目實施政府購買服務的范圍，區分水質監測項目中哪些可以實施、哪些不可以實施，可以實施的業務中又如何合理分步開展，需要關注的風險防控問題和措施有哪些。通過實施政府購買服務，把一般性業務交由社會專業機構承擔，使項目目標完成得更高效、更經濟。

2.研究背景

（1）項目簡介

淮河流域水質監測項目是水利部流域機構承擔的水資源管理類項目，由淮河流域水環境監測中心（以下簡稱監測中心）承擔監測任務，旨在對流域范圍內省界斷面、水功能區等水質進行采樣、化驗和統計分析等一系列操作處理過程，全面系統收集和掌握流域省界水體水質狀況及變化趨勢，掌握全流域水功能區、跨流域調水水質狀況，為流域水資源管理與保護、流域水污染防治、保障人民群眾的飲水安全提供科學的基礎信息支撐。這是《水法》《水污染防治法》《流域水污染防治暫行條例》等有關法律法規賦予流域監測機構的法定職責，也是水利部三定方案對流域監測中心的基本職責要求。

（2）項目歷年績效目標情況

2010年始，淮河流域水質監測業務項目納入水利部績效考評試點項目，項目實施多年，監測成果豐碩，年度績效目標設置科學合理，年度績效考評結果優秀，取得了良好的社會效益、經濟效益和環境效益。

（3）項目質量控制體系建設情況

按照《實驗室資質認定評審準則》（國認實函〔2006〕141號）、《水利質量檢測機構計量認證評審準則》（SL309-2013）及行業主管部門水質監測質量管理七項制度的要求，監測中心建立了流域水質監測質量控制體系，用以保障監測數據完整可靠、真實有效。該體系經多年多次修訂，體系設置合理、較為完善，是水質監測項目有效實施開展的工作指南和有力保障。

二、國內政府購買服務的發展

2013年9月，國務院辦公廳印發《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號），明確了政府購買服務的指導思想、基本原則、目標任務和總體要求，指出到2020年在全國基本建立比較完善的政府購買服務制度；2013年12月，財政部印發了《關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》（財綜〔2013〕111號），要求各地區各部門積極行動、主動部署，抓緊落實、有序推進政府購買服務工作；2014年4月，財政部再次要求每個中央部門都要有試點項目。同時印發了《關于做好2014年中央部門政府購買服務的通知》（財綜〔2014〕18號），進一步規范了政府購買服務工作流程。

水利部結合財政部文件要求，積極探索試點政府購買服務項目，但水質監測項目目前尚不屬于水利部政府購買服務試點項目，水質監測業務開展政府購買服務國內尚無先例。2014年湖南省開始試點水質自動監測部分政府購買服務，淮河流域水質監測部分雖未納入試點政府購買服務，但已通過政府采購方式對外招標運維單位進行購買服務嘗試。但針對水質監測非自動監測部分，國內尚無購買服務水質監測項目先例，因此，本文從業務流程角度嘗試分步開展政府購買服務的探索。

三、購買服務實施流程與策略

淮河流域水質監測項目實施政府購買服務，從時間上劃分，每月完成工作量同等類務基本相同（特殊汛期項目在汛期內每月相同），可以分月管理；從業務流程劃分，可以把項目階段分為條件保障、科學采樣、及時化驗、質量控制和統計分析五個步驟，每步職責劃分清晰，既相互獨立，又項目關聯，流程層次分明，利于分段實施政府購買服務，具體步驟圖解如圖1。

圖1 淮河流域水質監測項目實施流程圖

通過圖解分析：按照政府采購服務范圍界定，兼考慮保障國家水環境數據安全性，其中“分析與報告”和“質量控制”兩項核心業務不實施外部采購，由具體采購人實施。除上述兩項業務外，可以實施政府購買服務的有條件保障、前期準備、科學采樣、測試化驗四項業務。

1.前期準備和條件保障業務

按照流程分類，第一步試點的內容是條件保障和前期準備，具體內容涉及水質監測過程中監測人員的勞務派遣、檢測試劑和專用材料的采購、小型儀器維修維護、實驗室物業管理和監測車輛租賃與運維等，可以根據具體事項通過市場公開的方式，確定最佳采購人提供水質監測前期準備和條件保障相關具體業務需求。

主要控制手段：步驟監控按具體內容分別實施，監測人員的勞務派遣可以采取定期考核制度；檢測試劑可以采取不定期抽樣分析；實驗室物業管理可以由質控部門實時監控抽查。

2.科學采樣業務

水質采樣是水質監測數據準確有效的前提，只有科學的取樣、及時的運送、規范的移交才能保證水質監測水樣的安全可靠。

在該業務購買過程中，購買人需進行必要的質量控制，控制內容包括采樣地點的GPS定位、采樣人員取樣過程的規范性、運輸時效的及時性。

主要控制手段：可以在車輛內外安裝監控攝像記錄裝置，記錄采樣、存樣、送樣全過程；可以給監測車輛配置專用定位系統，隨時監控車輛所處位置。

3.測試化驗業務

測試化驗是整個項目重點內容，也是該項目最后一項可以購買服務的事項，該業務承接前提是必須確保測試數據準確。

結合水質監測質量控制體系要求，該業務內容及流程包括：水質樣品的前期處理，按照項目績效指標分類內容確定實施水質監測部門，每部門為一個責任中心，每個責任中心負責人監督確?；炦^程科學合理，化驗人員操作規范有效，對責任中心數據負責；數據統計、分析、復核等程序按照質量控制體系規范完成；業務記錄過程完整真實全面。

主要控制手段：監測化驗過程監控記錄簽字確認、合理保存；監測化驗過程符合質量控制體系規范，進行必要比照分析；監測化驗員通過計量認證考核持證上崗，操作符合質控手冊規范；復核員和責任中心負責人認真負責、合理確認。

按照上述業務流程分步實施政府購買服務應分年度進行，每步驟試點期限1～2年。如果2017年開始試點，預計2020年前該項目可以基本全面實施政府購買服務，滿足財政部對政府購買服務制度建立的相關要求。同時可以逐步探索適合該項目的政府購買服務經驗，滿足流域水質監測項目目標需求，全面系統地收集和掌握水質狀況及變化趨勢，更好地服務流域水資源保護事業。

四、目前政策中的困惑

政府購買服務資格主體資格的困惑。按照財政部試行《管理辦法》第四條要求，政府購買服務的主體是各級行政機關和具有行政管理職能的事業單位。目前，淮河流域水質監測項目監測部分預算實施單位為監測中心，屬于中央差額撥款事業單位，無行政管理職能，不具備政府購買服務資格。監測中心上級部門淮河流域水資源保護局（以下簡稱水保局）是具有行政職能的事業單位，承擔流域水資源保護的行政職責，具備政府購買服務主體資格，因此，水質監測項目如果實施政府購買服務需轉由水保局實施。

承接政府購買服務主體資格的困惑。按照目前事業單位分類改革進程，監測中心申報為公益一類事業單位?！豆芾磙k法》第六條規定，承接政府購買服務的主體包括在登記管理部門登記或國務院批準免予登記的社會組織，按事業單位分類改革應劃入公益二類或轉為企業的事業單位，依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量。由此可以確定：一旦水質監測政府購買服務主體資格由水保局實施，監測中心將不具備承接政府購買服務的主體資格，也就無法實施參與政府購買服務。因此該問題必須和事業單位分類改革連同考慮，待政府服務管理相關細則進一步出臺后才能解決

（作者單位：淮河流域水資源保護局233001）