演化經濟學視角下我國PPP模式創新機制研究

■林曉言 王梓利

演化經濟學視角下我國PPP模式創新機制研究

■林曉言 王梓利

PPP模式；制度創新；演化經濟學；路徑創造

一、引 言

PPP（Public Private Partnership，即政府與社會資本合作）作為一種公共投融資行為，能夠充分調動社會資源，創新公共產品和服務供給模式，有效緩解政府公共財政壓力，提高公共產品和服務的質量和效率。［1］目前，多數學者將PPP模式理解為公共部門與私營部門的合作關系。薩瓦斯認為公私伙伴關系有三重含義，廣義的是指公共和私營部門共同參與生產和提供物品與服務的任何安排；其次，它指一些復雜的、多方參與并被民營化了的基礎設施項目；再次，它是指企業、社會賢達和地方政府官員為改善城市狀況而進行的一種正式合作。［2］

PPP模式與創新有著不可分割的聯系。首先，PPP模式使非公的社會資本進入原本由公共部門承擔的公共服務領域，其本身是一種融資機制創新。其次，PPP是一種管理模式的創新，不僅吸收了私人部門的資金，還包括管理模式與創新技術，考慮了公私雙方整體風險與社會綜合收益，是實現公共產品與服務的有效供給。為保證公私雙方收益與風險的合理分配，其發展需要健全的制度環境和合理有效的制度機制設計，因而PPP內在地體現了市場融資模式和制度創新的統一。［3］再次，PPP模式是公共部門組織變革的催化劑，也是市場選擇機制的創新，可視為政府的一種組織創新，它是公私部門組成的混合組織，具組織和市場的雙重優勢，追求社會效益和經濟效益的雙重目標。最后，國家戰略上，PPP模式蘊涵的國有與民營資本股權合作的架構，是實現混合所有制的重要路徑。PPP是全面深化改革的必備事項，在國家和社會治理模式創新上具有重要意義［4］［5］，因此，PPP模式是一種制度供給的創新。

本文認為創新是PPP模式的內在特征，其本質是基礎設施與公共服務民營化供給的制度創新，是推進國家治理體系和治理能力現代化的機制變革，而PPP模式的推廣是深化社會主義市場經濟體制改革，實現公共服務領域由政府干預轉向市場化的經濟制度演化過程。

二、PPP模式演化創新理論基礎

（一）路徑演化理論

路徑依賴理論由David提出以解釋QWERTY型鍵盤在技術不是最優的情況下依然占據市場的現象，將其稱之為“鎖定”。路徑依賴理論具有以下特征：第一，路徑依賴既是一種狀態，也是一種過程；第二，早期的偶然性歷史事件對系統發展的軌跡具有一定影響作用；第三，路徑依賴強調系統變遷中的時間因素，強調歷史的“滯后”作用。制度路徑依賴的提出者North認為由于報酬遞增、外部偶然事件等因素，制度沿著既定的方向并不斷強化。正確的路徑具有正反饋的作用，制度變遷將走向良性循環，而當既定路徑是錯誤時，不斷產生負反饋，將會陷入制度鎖定的狀態?？梢哉f，路徑依賴是系統某一時期的演化方向受到上一時期演化軌跡的影響，而制度變遷體現的路徑依賴是由于規模效應、學習效應、協作效應和適應性預期的共同結果。

路徑依賴理論過多強調歷史因素與偶然情況，忽視了經濟主體的主觀能動性與創造性。而路徑創造理論則強調經濟主體有意識地偏離原有路徑的行為，多指企業家通過有意識偏離原有的程序或規則來脫離嵌入的原有結構，從而創造一條新的路徑。其主要特征是：第一，經濟主體能夠通過有意識地偏離行為來創造新的路徑或策略性地影響路徑的發展；第二，報酬遞增和“鎖定”可能受制于有意識的行動，并且與更廣泛的社會動力機制有關；第三，外生干預變量不是路徑創造的必要條件。［6］

圖1 路徑演化過程

在路徑依賴與路徑創造理論的基礎上，路徑演化理論把經濟發展視為持續的動態演化過程。路徑演化是一個由路徑生成(S1)、路徑的發展與穩定(S2)、路徑分化(S3)三個階段構成的連續過程，兼具路徑依賴的涌現性和有意識行為的建構性，圖1描述了三階段的演化過程。即便路徑依賴使得經濟路徑的發展逐漸穩定下來，但路徑的發展也仍然存在不同的可能性，亦即路徑發展可能出現分化。因為，從長遠來看，鎖定只是經濟活動的“暫時均衡狀態”。因此，進入鎖定的路徑還可能出現路徑的“消解”“突破”和“偏離”等情況，從而進入路徑分化階段。

（二）路徑創造：對接社會主義市場經濟體制改革

基于路徑演化理論，在制度變遷過程中，主體能夠發揮能動作用，既有制度能夠解除路徑依賴的“鎖定”，從而實現制度變遷的路徑創造，即制度變遷將經歷多重路徑依賴、路徑偏離、路徑創造的過程。［7］PPP模式在我國全面深化改革的階段，具有制度創新的本質特征。從PPP模式的探索與試點，到政府大力推廣PPP模式，我國經濟體制改革表現出路徑形成、路徑依賴、路徑偏離、路徑創造四個階段，PPP模式的演化發展是社會主義市場經濟體制改革的路徑創造，如圖2所示。

圖2 PPP模式對接經濟體制改革的路徑創造過程

關于我國國民經濟體制改革的基本思想最早于1978年十一屆三中全會提出，十四大明確提出改革目標，形成了改革基本路徑。具有中國特色的社會主義市場經濟體制改革具有“漸進式”特征，經歷了短暫的發展與數十年的停滯，實質上是路徑依賴的結果。一方面，在強調市場力量與民營資本時，國有企業“放權讓利”，實施“承包制”“股份制”，一定程度上發揮了民營經濟的活力，改革取得了一定成效；另一方面，由于傳統體制的弊端不易在短期內消除，既得利益集團的存在成為改革障礙，為降低成本，經濟體制改革沿著原有低效路徑進行，國有企業改革停滯不前，經濟上“國進民退”，政府過度干預市場，權責不清，尋租腐敗行為難以遏止，民營經濟仍然在很大程度上受制于政府管制干預，社會貧富差距增大，形成具有負反饋特征的自強化，經濟體制改革進入“鎖定”狀態。此期間關于政府與市場關系的描述幾經變化，具體情況見表1。

表1 1978年以來漸進式改革關于政府與市場關系的表述

十八屆三中全會指出要發揮市場在資源配置中的決定性作用，改革進入全面深化階段。PPP模式受到政府與公眾的高度關注，近年頻繁出臺一系列鼓勵政策與規范化文件，這是政府發揮主觀能動性的表現。PPP模式的演化發展符合經濟系統“從內部實現自我轉變”的概念，是一種路徑偏離。PPP模式反映出政府有意識地將社會資本引入公共服務領域，并優化公共服務供給質量。制度本身要求公共部門與私營部門構建權責清晰的平等合作關系，是對政府與市場關系的再認識，能夠使政府重新定位自身職能，其不再是市場的指揮者，亟需發揮民營經濟在效率上的優勢，提升項目管理水平和公共服務供給水平。同時，PPP模式公私互補，而非完全的“市場化”，也使政府發揮監督管理作用，兼顧效率與公平，為社會公眾謀利益。經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，政府與社會資本開展合作是建立混合所有制和在公共服務領域更好發揮市場主體作用的探索創新，是經濟體制改革進一步深化的表現。PPP模式作為基礎設施與公共服務供給的新方式，它的演化發展最終將形成我國市場經濟體制改革的路徑創造。

三、PPP模式演化創新動因

PPP生態演化具有連續性，它是人類長期積累的、繼承與創新的矛盾統一。同時，演化具有階段性，就某項制度創新來說，在連續發展的歷史中，由于出現突破性的進展，其發展呈現出階段性。PPP模式作為公共服務供給和國家治理現代化的制度創新，制度環境、意識形態、社會需求和經濟基礎等因素的變革推動著PPP演化發展。

（一）制度環境

縱觀我國PPP模式的發展，政府政策演變影響著PPP模式發展。自2013年國務院提出“利用特許經營、投資補助、政府購買服務等方式吸引民間資本參與經營性項目建設與運營”以來，財政部、發改委、能源局、國家開發銀行等多部門頻繁頒布關于政府與社會資本合作的通知或指導意見，推進PPP模式規范化管理。如2015年國務院通過的《基礎設施和公共事業特許經營管理辦法》被認為是推進PPP制度創新的基本法。2016年，國家向社會公開推介PPP項目1233個，總投資約2.14萬億元，涉及能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業和重大市政工程等基礎設施領域。

可見，在不同時期，政府制定的法律、法規、政策和規定所創造的制度環境對PPP模式的演化發展具有重要作用。一方面，制度具有協調行為、保障權利、保證主體之間平等的功能，因而對某種創新機制中的參與主體的權利與義務具有保障與約束作用。同時，一項創新機制在發展初期必然會在實踐中產生一些問題，也促使其相應的制度環境發生改變，最終達到兩者相互適應的狀態。

制度環境影響著PPP模式的演化發展，政府的激勵性政策為民營資本進入公共物品領域提供支持，而不利的制度環境則阻礙公共部門與私人部門的合作及PPP模式的演化創新。同時，PPP模式自身具有復雜性與長期性的特點，需要完善的法律體系和全方位的司法保障，使政府與社會資本權責明晰，各投資主體進行公開公平競爭。

（二）意識形態

政府的意識形態偏好會影響民營企業對未來的預期，致使民營企業選擇不同的企業治理結構，出現不同的演進軌跡。［8］PPP模式的意識形態，既是對政府與市場關系的認知，也是對公私合作關系的認知。在PPP模式發展初期，政府對市場實施強有力的干預政策。如1994年福建泉州刺桐大橋項目，是我國第一個引入民營資本的BOT項目，1997年項目建成通車，經濟效益良好。刺桐大橋運營后，政府又投資建設包括后渚大橋、晉江大橋等八座橋梁，并允許免費通行，與刺桐大橋直接形成競爭關系，使民營部門利益受損。同時，政府強行剝奪投資方廣告經營權與配套服務設施經營權。在項目建設運營中，政府既是運動員，也擔任裁判員，與市場關系失衡，權責不清，忽視雙方合作伙伴關系，使私營部門無法以平等身份參與項目。與刺桐大橋相似，PPP項目中政府的“變臉”或“朝令夕改”使原本合作意愿強烈的私營部門無法順利運營項目，甚至不敢與政府開展合作，其根本原因在于政府意識形態偏差，將自身職能定位于市場之上，過分干預市場，未能認識到政府和社會資本平等參與的要求。隨著我國經濟發展速度放緩，城鎮化進程中出現新問題，政府與市場的關系得到了新認識，2013年十八屆三中全會指出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，“允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。由此，PPP模式提升到政府公共治理高度，成為轉變政府職能、重新定位市場與政府關系的制度創新。

在公共服務領域引入社會資本的演化過程，或者說PPP模式的演化過程，是我國政府職能轉變和社會治理方式轉變的重要組成部分，必須實現政府觀念甚至意識形態的轉變。通過PPP模式，創新融資機制，減輕政府壓力，利用私營部門先進的技術與管理經驗，提升項目績效和公共服務供給的滿意度。

（三）社會需求

社會需求或公共需求在PPP內涵中的作用和地位不可被忽視，實現公共利益或滿足公共需求是公私合作的最終目的。PPP實質上是一種聯結全社會內部公共部門、企業、專業組織和社會公眾各方的準公共品優化供給制度［9］，而社會公眾是公共物品與服務的需求者，由于單個項目帶來管理效率提升，PPP模式的推廣與發展使整體社會服務質量提升，因而社會福利改善和公眾滿意度提高是這一制度供給創新的根本動因，從而使PPP模式演化發展成為一種良性循環。

薩瓦斯在強調平民主義與公眾的作用時指出，傳統的非政府機構為社會提供了安全保障，幫助社會在自由、正義和效率這些相互沖突的目標之間形成動態均衡。［1］在我國PPP模式演化發展的進程中，曾出現企業追求自身利益的“市場失靈”現象，忽視了公眾利益。如水務民營化的發展，在吸引眾多外資企業的同時，國內企業也爭相進入，出現了“跑馬占地”和“溢價”收購的不良局面，自來水事故頻發。公私合營會引發官商勾結，私企為避開政府監管而產生尋租行為，進而出現經濟問題。因此，全面考慮公眾利益與社會需求，建立多元主體參與的制度平臺，保證公眾知情權日益重要。

因而，在政府與社會資本的合作關系中，首先必須認識到社會公眾是公共服務的需求方，實現公眾的利益與需求是PPP這一制度供給創新的根本原因。其次，社會公眾是公共服務的最終體驗者與驗收者，政府和企業是委托代理關系，公眾和企業之間才是真正的契約關系，公眾對PPP制度供給創新的接受度很大程度上決定了PPP模式的發展。最后，社會公眾是合作關系的參與方，在平衡公私雙方關系、保障PPP模式公平與效率方面起著重要作用。

（四）經濟基礎

PPP模式演化發展的經濟基礎包括兩部分，即宏觀經濟環境與私營企業經營狀況。首先，就宏觀經濟環境而言，受到國際經濟形勢與宏觀調控政策的影響，宏觀經濟的平穩發展能夠為PPP融資提供良好的外部環境，從而促進私營企業發展，加速私人資本積累，使私營部門有充足資金投入PPP項目中。其次，良好的經濟環境有利于公民就業，保證公民收入增加以及社會公眾對公共產品與服務的需求增大，為PPP推廣提供更為廣泛的市場。而私營企業經營狀況直接決定現金流量等經濟指標，反映企業盈利能力，同時體現企業管理能力與水平，構成PPP模式運營的基礎。

四、PPP模式創新機理：基于知識積累的多主體共同演化

由路徑演化理論可知，我國PPP模式的演化創新過程是政府主導的“有意識的偏離”，是對接社會主義市場經濟體制改革的路徑創造，這一過程受到制度環境、意識形態、社會需求與經濟基礎四方面因素的影響。知識積累是PPP模式演化創新的主要機制，包含公共部門、私營部門、社會公眾、中介機構多主體間的相互作用。圖3描述了我國PPP模式演化創新機理。

圖3 我國PPP模式演化創新機理

在制度生成過程中，必須通過經濟主體的認知、學習及其行為結果的相互作用來實現，從微觀層次解釋特定社會階段或歷史時期的制度生成，同時，制度演化是漸變過程。［10］PPP模式經歷了由探索、試點、發展到推廣的階段，在演化前期PPP項目的建設運營為PPP模式的發展積累了大量實踐經驗與教訓。知識的積累、開發及應用決定PPP系統適應環境的能力，知識是PPP模式演化發展最為基礎性的要素。

首先，知識來源于信息交流與學習機制。政府與社會資本合作有利于打破公私界限，促進雙方在平等互惠的基礎上開展交流合作。政府部門學習私營部門管理模式與先進技術，公眾向其他三方反映社會需求，為公共部門制定標準和私營部門改善服務質量提供依據。同時，基于知識積累，打破公益性與經營性的界限，能夠促進二者平衡機制設計。

其次，PPP模式是公共部門、民營部門、公眾、中介結構的共同演化過程。最初作為解決基礎設施財政困難的融資方式，政府已經認識到PPP模式在促進城鎮化過程中的積極作用，是供給側結構性改革的重要組成部分。由此，PPP模式的制度環境不斷優化，法律法規逐漸健全，民營資本對政府部門的信任機制逐步建立，合作模式不斷規范化制度化。同時，中介機構服務水平在PPP項目實踐中得到提升，為公私部門提供咨詢、監督、評估等服務，提升信息傳遞速度，降低交易成本。不同主體之間交流互動將促進知識與信息的傳遞和反饋，進一步促進知識積累，推動PPP模式演化創新。

因而，學習機制在PPP模式演化創新中的作用不可忽視。要加強基于公共部門、私營部門、社會公眾與中介機構多主體之間的學習，加強各方的信息溝通交流。知識是學習機制中的核心要素，知識源于學習，包括各類理論、技術、信息等。加強溝通協調制度的建立，使有效信息在學習過程中被高效傳遞。

五、對策建議

目前，我國社會主義市場經濟體制改革進入攻堅克難時期，要求供給側改革在經濟社會發展中發揮作用，而制度創新是其中的重要一環。本文在演化經濟學和路徑演化理論框架下，探討PPP模式的內涵及其演化創新機理，由此，本文提出建議如下。

第一，建立法律政策規范，深化對PPP模式的認識。政府創造的制度環境及其意識形態傾向性是PPP發展的重要影響因素，而PPP模式是對公共服務供給和國家治理體系的優化創新，政府應將其視為改善政府與市場關系、完善政府職能的有效方式，并制定相關政策法規，規范PPP項目建設運營，加強建立公私間的信任機制，確保項目合同順利履約。

第二，拓寬信息渠道，完善學習機制。一方面，公共部門與私營部門可建立信息反饋機制，及時對有關問題予以處理總結；另一方面，充分發揮中介機構在信息收集傳遞與研究咨詢方面的作用，提升中介機構的咨詢服務專業性。

第三，重視社會公眾的作用，促進PPP模式可持續發展。在PPP模式中，滿足社會需求與保障公眾利益是其根本目的，加強PPP項目實踐中的公眾參與，將有一定素養公眾的意見與需求納入項目決策之中，促進知識積累與信息傳遞，從而使社會公眾在PPP模式的演化創新中發揮更為重要的作用。

［1］高京燕.政府與社會資本合作決策模式研究——以張家界市楊家溪污水處理廠項目為例［J］.經濟經緯，2016，（5）.

［2］（美）E.S.薩瓦斯.民營化與PPP模式［M］.北京：中國人民大學出版社,2015.

［3］王俊豪,付金存.公私合作制的本質特征與中國城市公用事業的政策選擇［J］.中國工業經濟,2014,(7).

［4］賈康,孫潔.公私合作伙伴關系(PPP)的概念、起源與功能［J］.經濟研究參考,2014,(13).

［5］賈康.PPP：制度供給創新及其正面效應［N］.光明日報,2015-05-27.

［6］尹貽梅,劉志高,劉衛東.路徑依賴理論及其地方經濟發展隱喻［J］.地理研究,2012,(5).

［7］李宏偉,屈錫華.路徑演化:超越路徑依賴與路徑創造［J］.四川大學學報(哲學社會科學版),2012,(2).

［8］時曉虹,耿剛德,李懷.“路徑依賴”理論新解［J］.經濟學家,2014,(6).

［9］劉薇.PPP模式理論闡釋及其現實例證［J］.改革,2015,（1）.

［10］李維安.中國民營經濟制度創新與發展［M］.北京：經濟科學出版社，2009.

【責任編輯：陳保林】

在全面深化改革的背景下，PPP模式作為新的政府治理手段迅速進入公共服務供給領域。PPP模式具有公私平等與公私互補的特征，本質是公共服務供給和國家治理現代化的制度創新。PPP模式的演化路徑是對接社會主義市場經濟體制改革的路徑創造，其演化發展受到制度環境、意識形態、社會需求與經濟基礎等多種因素的共同影響，創新機制是多重主體在知識積累和學習基礎上的共同演化。

F283

A

1004－518X（2017）11－0075-07

北京市社會科學基金研究基地項目“北京城市軌道交通PPP模式的公益性和經營性平衡機制研究”（15JDJGA083）

林曉言，北京交通大學經濟管理學院教授、博士生導師；

王梓利，北京交通大學經濟管理學院博士生。（北京 100044）