新型農村公共服務體系的構建及減貧效應研究

（山東管理學院 會計學院，山東 濟南 250357）

新型農村公共服務體系的構建及減貧效應研究

王培培

（山東管理學院 會計學院，山東 濟南 250357）

農村公共服務不僅能夠為村民帶來便捷的服務，同時也帶來了可延續的就業機會和職業發展可能，能夠有效預防各種社會風險，減少致貧、返貧的概率，進而從根本上避免貧困的發生。本文擬從新型農村公共服務體系的構建出發，結合其減貧效應，通過農村公共服務體系建設與減貧目標相結合，實現以扶貧為目標的公共服務體系的完善，進而有效利用完善的公共服務體系，推動扶貧工作開展，最終實現我國農村公共服務體系的完美構建。

農村公共服務體系；減貧；均等化

作為世界上最大的發展中國家，貧困問題一直是我國首要關注的問題之一。經過多年的經濟發展和政府扶貧政策持續不斷地推進，我國貧困人口由1987年的2.5億多人次減少到2014年的7017萬人次，反貧困成果顯著。①隨著扶貧工作的進一步開展，我國減貧工作難度不斷加大，原有的扶貧政策與模式凸顯出一些不適應新時代發展的問題。目前剩余貧困人口表現出空間分布分散，多分布于邊遠農村，貧困原因復雜多變，貧困程度深且頑固，對這部分群體的扶貧工作的難度明顯增加。若無完善的扶貧幫扶機制，這部分貧困人口即使能夠暫時脫貧，但也會由于財產基礎較弱，難以抵御外界風險，從而再次返貧。同時，隨著我國城市化進程的加快，城鄉差距問題凸顯，相對貧困程度增加，進一步加大了農村貧困人口脫貧的難度。農村基本公共服務的缺失或是不到位，不僅僅會帶來生活的不便，更會導致各種資源稟賦的流失，這已經成為農村致貧和返貧的重要原因。

農村公共服務不僅能夠為村民提供便捷的服務，同時也帶來了可延續的就業機會和職業發展可能，能夠有效預防各種社會風險，減少致貧、返貧的概率，進而從根本上避免貧困的發生。

一、減貧與農村公共服務體系建設的關系

1、我國農村公共服務體系建設現狀

農村公共服務是指政府為了滿足農民基本生產和生活的需求，以政府供給為主體、協同社會資本共同提供的公共產品和服務的一系列過程。農村公共服務體系主要是由基礎設施建設、農村公共文化建設、農村社會保障和農村科技服務等體系共同構建而成的。經過多年的發展，我國的農村公共服務體系不斷完善，不管是從國家層面還是省地市層面上來看，政府都十分重視農村公共服務體系的建設與完善。

自建國以來，我國就十分注重農村基礎設施的建設，尤其是農田水利設施建設和道路建設。截止2011年，我國農村公路里程已經達到356.4萬公里，國務院批準的《農村公路建設規則》中明確指出：“十三五”建設期結束后，我國的農村公路總里程達到370萬公里。在農村公共文化服務建設方面，我國大力開展農村公共圖書館、數字圖書館的建設，同時開展城鄉文化交流項目，大力豐富農村文化服務。在農村社會保障服務體系方面，國家利用政府購買服務、社會資本參與供給等措施，加大對農民社會保障服務的供給和完善。在農村科技服務體系建設方面，政府與農業相關科研院所、企事業單位合作，通過重點扶持、點對點扶持、以點帶面等扶持方式，充分發揮科技惠農政策，推動農業現代化的發展。在農村金融服務體系建設方面，結合國家金融惠農政策，政府與當地銀行、信用社等金融機構合作，為農村經濟發展提供良好的金融支持。

2、減貧與農村公共服務

我國經濟的飛速發展也帶來了貧困人口的持續下降，貧困發生率逐步減少。但是由于我國長期處于“二元制”發展階段，城鄉差距較大，隨著城鎮化程度的加大，農村貧困問題的出現不僅僅是收入差距的問題，更多的是由于農村公共服務不到位帶來的。目前農村貧困的實質是由于農村生存和發展的機會和選擇，由于公共服務的不到位而無法得到保證，而與之有關的教育、醫療和社會保障等方面都是農村公共服務體系的重要組成部分。農村公共服務體系的完善與否，直接影響村民的健康和受教育程度，進而影響到貧困的發生率。尤其是教育和醫療這類公共服務會直接影響到農村人力資本的基數和增量，進而造成貧困根源性的產生、積累甚至是代際傳遞。

在農村構建合理的公共服務體系，通過提供有利于當地發展的公共服務的供給，為貧困人口提供基礎醫療、衛生服務、義務教育和社會保障等公共服務，保障貧困人口的基本需求，這樣一方面可以構建社會安全網，為貧困人口改善生存環境和提供更好的發展機會，提高貧困抵抗力；另一方面可以通過基礎服務體系的構建和完善，保證地區人力資本的積累的可持續增長，擴展農村人口的發展機會，通過其自身能力的提升促進市場競爭力的持續提升，實現經濟可持續的脫貧致富。因此，構建農村公共服務體系能夠有效促進地區減貧、脫貧，并且能夠增強農村貧困人口抵御各種風險的能力，減少返貧的可能性。未來的農村扶貧政策應結合農村服務體系建設，加大社會性支出，通過對貧困地區的教育、醫療和社會保障等方面的大力投入，從根本上提高貧苦地區對社會公共品的需求及優化，實現農村公共服務均等化，保證公共服務能夠全方位惠及村民，實現貧困人口真正意義上的脫貧致富，減低貧困發生率，實現新時期減貧事業的新發展。

二、農村公共服務體系存在問題的原因分析

由于歷史原因，我國經濟發展戰略多是區域重點發展等非均衡的發展戰略。雖然近年來，國家已經意識到區域經濟發展的弊端，明確提出要均衡發展全國經濟，提出了“西部大開發”、“一帶一路”發展戰略方針，但是由于多年的二元結構發展和區域非均衡發展，難以避免地造成了部分農村公共服務體系的不完善。

1、財政投入不足帶來的發展困境

我國經濟起步晚，在經濟發展初期，國家財政資金緊張，財政資源的配置多數用于工業經濟的發展，即使現在經濟有了長足發展，但是由于農村公共服務體系的投資大、見效慢等原因，財政資源的配置也相對匱乏，這使得農村能夠獲取的公共品和公共服務較少，越是經濟相對落后的地區，相應獲取的財政資金就越少，進而居民能享受到的公共服務就更少。在某些地區，由于財政投入不足，很多農村公共品需要農民自籌經費獲取，反而為貧困農民添加了額外的負擔，加深了貧困程度。

2、財政體制不完善帶來的責任歸屬困境

我國各級政府的職能范圍最終決定政府收入與支出的劃分，只有確定了各級政府的職能范圍，才有農村公共品的責任歸屬供給。由于歷史原因，我國的財政體制并不完善，起初的年分稅制財政體制到現行的分稅制，雖然從一定程度上劃分了財政收入，但是財政支出責任并不明確，尤其是省級下的支出責任更加不明確。在現行規章制度中，只是明確指出了中央的單獨職責，但在共擔責任上并未詳細劃分。由于地方官員的晉升博弈，往往會有一些政績工程出現。但針對基礎差的農村地區，地方財政資金減少甚至不會投入。另外，貧窮地區的財政籌資難度大，具體的責任和支出事項并未明確界定，這導致了農村地區公共服務落后，難以獲得發展和進一步完善的可能。

3、地方政府偏好激勵與公共服務目標不一致

財政分權下，我國地方政府除了對地方進行各種事務管理，有足夠的自主政治權利和經濟資源來實現地方經濟發展目標，同時能夠貫徹中央政府執政理念。在地方官員的晉升機制和財政分權的大趨勢影響下，各市、縣、鄉鎮級政府展開各種博弈競賽，經濟投資需求巨大，花費了大量本可用于公共民生的財政支出。造成了以經濟領域的發展及GDP指標來衡量地方政績的現象，雖然經濟發展水平大幅度提高，但是由于忽視了基礎公共服務的建設，尤其是對農村地區的公共服務更是投資不足。基礎公共服務體系的缺失，將帶來整個社會消費力不足，投資后勁難以維持的可怕后果。與發達國家相比我國政府偏好經濟的激勵，給公共服務帶來諸多弊端，使得目前的公共服務供給難以滿足公共服務需求和社會協調發展。

三、農村基本公共服務制度改革的政策建議

1、農村基本公共服務制度改革的路徑和目標

目前我國經濟發展較快，國家財政實力不斷加強，但是由于我國人口較多，人均財力水平距世界前列還有距離。此時，若想實現全民基礎公共服務體系的全國均等是不現實的，尤其是對于底子薄、基礎差的農村公共服務體系來說。未來農村公共服務體系制度改革的路徑應是循序漸進、有計劃、分階段完成的。結合公共服務均等化理論及其模式，我國農村公共服務體系建設的目標，應實事求是，結合我國基本國情，合理選擇具體的目標。應將現有的公共服務推進減貧的政策目標細化到具體的子目標，分為三步：一是推進保障貧困人口基本生活的最基礎公共服務的供給；二是推進財政投入均等化，提高貧困地區公共服務自主供給能力；三是推動全國性農村公共服務體系的建成。

針對目前我國農村公共服務體系的建設實際情況，具體建設路徑應遵循差異化發展推進。結合我國精準扶貧政策，針對貧苦人口密集區或是貧困連片區，優先提供有助于村民脫貧致富的關鍵基礎性公共服務，同時完善提升人口自我發展的公共服務項目，最后擴展到提供全面的公共服務，構建完善的農村公共服務體系。針對具體的公共服務項目的構建與完善，應確立相應的服務標準，標準應與實際供應水平相結合，由點及面，先試點區域發展，后全國普及的路徑。我國區域間經濟發展差距較大，但是各省的經濟發展規律、產業結構、發展水平、技術水平、社會保障水平和貧困發生原因都有較高的相似度，可以先行推動省級內部公共服務均等化，先實現區域內部均等，最終實現全國均等。在財政資金分配上，應向貧困地區、西部地區傾斜，根據不同地方的實際財政狀況，選擇適宜的扶持方式和扶持力度。在公共服務供給模式上，除了傳統的由政府全資供給外，應結合PPP模式、政府購買等模式來合理確定供給方式，同時加大地方資金支配權，結合地方風土人情、發展水平和財政扶持資金規模，與村民、社區集體協商確定公共服務相關資金的具體使用方式和方向。

2、減貧目標融入農村基本公共服務體系的主要措施

扶貧工作以往都是獨立的政府扶持政策，并未融入到社會建構中，在經濟社會發展體系中更是體現得較少，財政資金對減貧工作的重視程度遠低于其所需的。在未來的工作中，減貧應為多元化、共同努力的目標體系，政府扶持與干預應充分考慮可持續發展問題，避免簡單的只考慮經濟角度，應向綜合性扶貧模式轉變。為更好地解決貧困問題，政府部門應全盤考慮減貧工作的開展，要在國家制度設計方面有所傾斜，另針對公共體系的構建也應有所包容。在未來發展中，應充分考慮貧困人口的需求，制定合理的公共政策和恰當的制度保障，充分拓展扶貧工作的內容和領域，構建綜合性反貧困政策體系。尤其是針對農村扶貧工作，更是離不開農村公共服務體系的建設與完善。

首先，要強化精準扶貧力度，政府部門在評估、建設公共服務基礎設施時，要充分考量、評估這些政策項目對貧困人口的影響，盡可能地充分發揮公共基礎服務體系的減貧作用，實現公共服務體系服務于貧困人口，政策能夠充分照顧需要照顧的群體。其次，在農村公共服務體系構建過程中，不僅僅要考慮到短期的經濟扶持，還要充分考慮到貧困人口的教育、醫療等問題，實現真正意義上的減貧、脫貧，減少返貧風險，盡可能地保證扶貧工作的順利開展，總體把握貧困狀態和扶貧動態。最后，在一些連片貧困或是長期貧困地區，需要將區域政府推進模式轉為結合當地地理條件推進反貧困工作的開展。這種新型反貧困模式的核心要點就在于以地理區域特點為出發點，作為反貧單位進行反貧困工作的開展，結合當地生態經濟的發展，合理劃定農村公共服務范圍，結合當地群眾迫切需求，因地制宜地確定區域反貧困方向，實現真正意義的服務于民。

四、結語

針對農村公共服務體系的完善，尤其是有關于農村教育、醫療和生態環境方面的公共服務品的完善供給，顯然會給農村減貧工作帶來更多實質性的幫助。完善的農村公共服務體系離不開多方面的共同努力。

首先，應加大對農村公共服務的財政投入，實現政府職能轉變。轉變政府職能的重要一步就是如何改革傳統的以經濟增長為衡量標準的績效考核機制，將未來的政府考核重點轉移為更加合理的綜合性指標，例如社會公共性、地區人民滿意度等方面，具體將公共衛生、教育和基礎醫療服務等公共服務體系進行合理衡量，計入政府績效考核中，進而促進地方政府投入更多的人力、物力和財力去改善貧困人口的生活條件，最終改善農村公共服務供給的大環境。

其次，政府應從主導地位逐漸退居引導地位，建立健全市場機制，引入社會資本來解決農村公共品供給資金匱乏的問題，政府通過調控配置市場可能出現的配置資源不公等問題，公私資本的結合有利于在有限財政資源下，更好地發揮市場資源的作用，提高資本利用率，采用各種方式盡可能地滿足貧困人民的生活需求和發展需求，實現減貧工作的長期有效性。政府購買公共服務機制有利于農村公共服務體系的完善，除了其本身強調公共性和公益性外，針對農村公共服務體系的特殊性，還可以引導社會力量承擔農村公服務項目，防止資本不足或是政府失靈等問題。

最后，要建立健全政府問責制。過去有些政府官員為了自身升遷等問題，往往在扶貧工作上存在短期機會主義行為的問題，而由于地方政府的政績考核多是向上一級政府負責，國家無法全盤把握，往往會造成信息不對稱等問題的出現，這也是很多農村公共服務體系中，經常出現政績工程而忽視貧困人民真正需求的根源所在。因此，為了避免這些不良問題的出現，實現為了減貧而構建合理的農村公共服務體系，需要充分發揮地方人民代表大會的監督權，監督和引導當地財政資金的合理使用，政府在能力范圍內提供足夠的公共服務，滿足公共需求。

注釋

① 國家統計局，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/.

[1] 朱國才：轉移支付縮小中國收入分配差距的效果分析[J].財經理論與實踐，2007（3）.

[2] 陳炎、陳建東：財政轉移支付對我國居民收入差距的影響[J].財政與金融研究，2012（3）.

[3] 金雙華：財政轉移支付制度對收入分配公平作用的研究[J].經濟社會體制比較，2013（6）.

[4] 王培培、吳瑞麗：PPP模式應用于公共圖書館服務體系建設研究[J].圖書情報知識，2016（4）.

[5] 劉柏惠、寇恩惠：政府各項轉移收支對城鎮居民收入再分配的影響[J].財貿經濟，2014（9）.

（責任編輯：胡春雨）

山東省省重點研發計劃（軟科學）項目，新型農村公共服務體系的構建及其減貧效應研究——以沂蒙革命老區為例，編號：2016RKB01293；山東省人文社會科學課題，精準扶貧視角下農村公共服務社區化研究，編號：16-ZZ-SH-04；山東省統計科研重點課題，地方公共服務供給成效評估指標體系研究——基于資金配置視角，編號：KT16087。