適度控制總量 著力優化結構
——對天津人口發展的幾點思考

◎文/龐鐳 賈立超 鄭禮 劉楊 戴穎

適度控制總量 著力優化結構
——對天津人口發展的幾點思考

◎文/龐鐳 賈立超 鄭禮 劉楊 戴穎

天津作為國內超大城市之一，人口集聚效應持續顯現，如何平衡總量調控與結構調控、推動“人口紅利”向“人力資本紅利”轉變，成為當前迫切需要解決的問題。本文利用2015年1%人口抽樣調查數據，對京津滬穗深外來人口發展趨勢和常住人口結構特征進行了比較分析，明確了完善天津人口調控政策的現實基礎和合理路徑，借鑒兄弟城市發展經驗，提出了提早動手謀劃、適度控制總量、著力優化結構的對策建議。

人口發展；外來人口；人口結構；對比分析

近年來，天津搶抓五大戰略機遇，全面深化改革開放，經濟社會發展走在全國前列，城市競爭力和吸引力不斷增強，帶動外來人口規模持續擴大，對改善全市人口結構、促進經濟社會發展發揮了積極作用。隨著我國經濟進入新常態，創新驅動發展和產業轉型升級對勞動力素質提出更高要求，人口發展由規模調控為主轉向規模與結構調控并重。考慮到人口政策的時滯性，應提早動手、超前謀劃，在適度控制人口總量的同時，著力優化人口結構，吸引更多高層次人才來津創業發展。借鑒“北上廣深”等國內大城市發展經驗，我們就如何促進人口健康發展進行了研究思考，力求為相關政策制定提供參考依據。

一、“虹吸效應”明顯，天津外來人口領先增長

（一）總量擴張明顯

2015年，北京外來人口823萬人，比 2010年增加118萬人，占常住人口增量的56.5%；上海外來人口982萬人，增加84萬人，增量占比為75.0%；廣州外來人口496萬人，增加31萬人，增量占比為39.4%；天津外來人口500萬人，增加200萬人，增量占比為80.6%；深圳外來人口783萬人，累計減少3萬人，同期常住人口累計增加101萬人。“十二五”時期，京津滬外來人口成為常住人口增量主體，占比普遍超過50%，其中天津增量規模和占比均居首位；廣州、深圳外來人口增量偏小或總量下降，而常住人口增量相對較大，主要是受產業轉型升級、落戶政策顯效、戶籍生育高峰等因素影響。

（二）增速穩中趨緩

2011-2015年，北京外來人口年均增長3.1%，快于常住人口年均增速1.1個百分點；上海為1.8%，快于常住人口0.8個百分點；廣州為1.3%，快于常住人口0.1個百分點；天津為10.8%，快于常住人口7.2個百分點；深圳外來人口年均下降0.1%，同期常住人口年均增長1.9%。近年來，天津經濟社會發展始終走在全國前列，尤其是濱海新區開發開放、京津冀協同發展、自貿試驗區建設等機遇紅利逐步釋放，對外來人口的吸引力不斷增強，外來人口增速遠高于其他城市。

2015年，北京外來人口僅增長0.5%，首次低于常住人口增幅（0.9%）；上海外來人口和常住人口均首次下降，降幅分別為1.4%和0.5%。2011-2015年，天津外來人口分別增加45萬人、48萬人、48萬人、35萬人和24萬人，自2014年開始回落至一位數增長，人口增量下滑明顯；廣州、深圳外來人口先降后增，總體變動不大。

（三）比重逐步提升

2015年，北京外來人口占常住人口的比重為37.9%，比2010年提高2個百分點；上海為40.7%，提高1.7個百分點； 廣州為36.7%，提高0.1個百分點；天津為32.3%，提高9.2個百分點；深圳為68.8%，下降7個百分點。從總體水平看，深圳外來人口比重接近70%，為第一梯隊；上海、北京、廣州保持在40%左右，為第二梯隊；天津約為1/3，為第三梯隊。從變化趨勢看，天津外來人口比重提升幅度最大，人口擴張期“虹吸效應”充分顯現。

（四）集聚效應持續

歷史經驗表明，一個地區的經濟集聚程度與人口集聚程度會逐漸趨于一致。借鑒現有研究成果，以地區生產總值（GDP）占全國比重反映經濟集聚度，以常住人口占全國比重反映人口集聚度，以二者的比值衡量一個地區經濟與人口匹配度，據此可對未來人口流向做出大致判斷。匹配度高于1，即經濟集聚度高于人口集聚度，意味著該地區單位人口能夠創造更多的經濟產出、獲得更多的勞動報酬，從而將吸引外來人口流入、提高當地人口集聚度，最終使經濟集聚度與人口集聚度趨于一致，反之亦然。2015年五城市經濟與人口匹配度均大于2，其中天津為2.14，表明經濟集聚度遠高于人口集聚度，理論上人口吸納潛力仍將繼續釋放。

二、正視發展短板，人口結構調整任務艱巨

（一）年齡結構：勞動力供給基本充足

人口紅利期依然持續。根據人口統計學理論，人口負擔系數（總撫養比）小于或等于50%的時期，被稱為人口機會窗口期，也稱人口紅利期。人口負擔系數為少年人口 （0-14歲）、老年人口（65歲及以上）之和與勞動年齡人口（15-64歲）的百分比，勞齡人口占總人口比重越大，人口負擔系數越小，則人口紅利越明顯。據此測算，2015年五城市人口負擔系數普遍低于30%，均處于人口紅利期，其中天津勞齡人口占常住人口的比重為80.6%，人口負擔系數為24.1%。從戶籍人口看，天津勞齡人口占比為73.2%，人口負擔系數為36.7%，與常住人口相比 “一低一高”，表明外來人口流入彌補了戶籍勞齡人口的不足，保證了勞動資源供給，減輕了人口撫養負擔，為經濟社會發展創造了有利的人口條件。

（二）文化結構：高學歷人口占比偏低

2015年，北京6歲及以上常住人口中，具有大專及以上學歷人口比重為42.3%，其中研究生學歷人口比重為6.7%；上海分別為27.1%和2.7%；天津分別為23.9%和1.2%。廣州每萬人中具有大專及以上學歷人口達到2365人，深圳為2267人，天津為2217人。近年來，天津各級各類教育協調發展，尤其是職業教育發展走在全國前列，受過高等教育的人口比重不斷上升。其中，海河教育園區外來人口占比達到57.0%，遠高于全市平均水平，以來津求學為主的外來人口在一定程度上帶動了全市人口文化素質的提高。但與“北上廣深”等城市相比，天津市高學歷人口占比偏低，仍有一定的提升空間。

（三）就業結構：高端服務業發育不足

從總體看，五城市社會從業人員中，服務業就業人口占比均超過50%，但在一些高端生產性服務業領域，天津就業人口占比偏低，高層次人才相對不足。2015年，北京社會從業人員中，信息、金融、商務、科技等行業占比分別為 5.9%、4.3%、4.7%和 3.1%，合計達到18.0%；上海分別為3.4%、2.6%、9.6%和3.3%，合計達到 18.9%；廣州分別為2.4%、1.4%、3.4%和2.2%，合計達到9.4%；深圳分別為3.8%、1.3%、6.5%和2.1%，合計達到13.7%；天津分別為1.7%、2.1%、4.8%和4.1%，合計達到12.7%，與北京、上海仍有較大差距。

（四）收入結構：高收入行業差距較大

從總體看，高端生產性服務業和公共服務業人均收入水平較高，年薪普遍超過10萬元，與北京、上海相比，天津相關行業收入水平相對偏低。2015年，天津金融業城鎮非私營單位從業人員平均工資為11.21萬元，僅相當于北京、上海同行業的一半左右；商務、信息、科技等行業平均工資分別低于北京3.38萬元、2.52萬元和0.90萬元，分別低于上海7.04萬元、4.90萬元和 3.56萬元；文化、衛生、教育等行業平均工資分別低于北京4.29萬元、3.37萬元和 1.36萬元，分別低于上海 2.98萬元、1.16萬元和0.30萬元。高端產業發育不足、高收入行業差距更大，是影響天津高端人才集聚的重要因素。

（五）區域結構：外來人口非均衡分布

濱海新區開發開放提供了大量就業機會，人口流動較為活躍，成為外來人口的主要聚集區，2015年外來人口占常住人口的55.7%，占全市外來人口的33.0%，均居各區之首。環城四區位于“一軸兩帶”的交匯區域，依托產業優勢和交通便利，人口吸納效應充分顯現，外來人口占常住人口的41.1%，占全市外來人口的27.4%。受產業層級、人口密度、生活成本等因素限制，中心城區人口流入門檻相對較高，外來人口占常住人口的22.9%，占全市外來人口的22.4%。遠郊五區外來人口占常住人口的20.1%，占全市外來人口的17.2%，比重總體低于其他三個區域；但其中武清區作為北京非首都功能轉移和人口疏解的重要區域，擁有特殊的區位優勢，外來人口占常住人口的比重達到27.8%。

三、加強學習借鑒，完善外來人口調控政策

（一）天津外來人口政策

落戶管理政策：為規范人口服務管理、合理控制人口總量，天津于2014年開始實施居住證制度，通過構建具有地方特色的積分指標體系，為來津創業發展人員提供了落戶渠道和權益保障。從全國范圍看，天津居住證制度實施起步較早、效果較好，對改善人口結構、增強城市活力發揮了積極作用。

招才引智政策：為推進人才強市戰略、打造創新人才高地，近年來天津相繼出臺 《關于搶抓京津冀協同發展機遇加快集聚高層次人才的意見》、《支持 “雙創特區”加快集聚人才率先建成人才改革試驗區的九項措施》等文件，陸續推出“千人計劃”、“千企萬人”支持計劃、加快引進海外高端人才推進計劃、“萬僑創新”行動計劃等舉措，先后實施引進人才“綠卡”制度、雙創特區“就業即落戶”等政策，進一步優化引才用才環境、厚植創新創業土壤，吸引了一大批高層次創新型人才來津發展。

（二）“北上廣深”外來人口政策

1.落戶管理政策

目前“北上廣深”等城市均已推出積分落戶指標體系，但指標各具導向、落戶難度不一，北京、上海傾向引進高端人才，廣州、深圳政策受益范圍更廣。

從促進區域平衡看，北京、上海、廣州對落戶區域設定加分項，鼓勵申請人由中心城區向郊區轉移，以優化人口發展空間布局，滿足相關區域發展需要。

從提升人口素質看，北京僅對具有大學本科及以上教育背景的申請人予以加分，體現出對高學歷人才的傾向；上海對大學本專科學歷申請人設置了積分；廣州、深圳對學歷的要求相對較為寬松，均明確了大專以下學歷申請人的積分，其中廣州根據申請人畢業院校設置了不同積分。

從拉動經濟增長看，圍繞促進產業升級、鼓勵大眾創業等需求，北京對在低端產業就業的申請人予以減分，對符合創業方向的申請人予以加分；上海、廣州、深圳對投資帶動當地就業做出加分設置；深圳根據申請人個人所得稅繳納數額予以不同程度的加分。

從助推行業發展看，上海對緊缺急需專業申請人予以加分，廣州專門為環衛工、公交司機、醫療人員等一線人員開辟了積分落戶新通道。

從鼓勵社會貢獻看，北京、上海對獲得榮譽表彰的申請人予以加分，廣州、深圳對申請人獻血、義工等方面的表現設置了積分。

2.招才引智政策

近年來，“北上廣深”等城市陸續出臺新一輪人才發展專項政策，分別圍繞深化體制機制改革、集聚產業領軍人才、促進人才優先發展等方面，創新思路招法，完善政策舉措，努力將政策含金量轉化為發展正能量，提高對高層次創新型人才的吸引力。例如：北京出臺《關于深化首都人才發展體制機制改革的實施意見》，實施全球頂尖科學家及其創新團隊引進計劃，探索推進繪制全球高端人才分布地圖、建設國際人才社區、建立國際人才研究院、在中關村建設國際人才港等四大工程，以實現人才供需精準對接。

上海在實施 “人才政策20條”的基礎上，著重對人才發展體制機制進一步完善和創新，形成“人才政策30條”，尤其是突出市場導向，以薪酬評價、投資評價和第三方評價（行業協會）等市場化方法引才聚才，進一步確立人才引進的市場主體評價權。

廣州印發 《關于加快集聚產業領軍人才的意見》，聚焦重點產業，在加強財政資金精準投入的同時鼓勵社會資本加大投入，通過實施支持計劃、建立獎勵制度、完善服務機制、搭建發展平臺、暢通流動渠道等五項舉措，集中力量培養和引進各領域領軍人才和團隊。

深圳推出《關于促進人才優先發展的若干措施》，提出實行更具競爭力的高精尖人才培養引進政策，包括啟動杰出人才培育引進計劃、深化和拓展“孔雀計劃”、培育引進高層次創新創業預備項目團隊，在前海蛇口自貿片區推行境外專業人才職業資格準入負面清單制度等。

四、堅持問題導向，促進天津人口健康發展

（一）提早動手謀劃，優化調整人口發展政策

要抓住當前天津發展的歷史性窗口期，搶占先機、超前謀劃，在落戶管理、人才引進等方面加強調查研究，借鑒先進經驗，完善體制機制，通過政策導向引領全市人口健康發展。各有關部門要結合所屬領域，分工合作、密切配合，抓緊制定出臺控總量、提質量、調結構等政策措施，明確時間表、路線圖、責任人，穩妥推進、分步實施，確保人口流動平穩有序，不影響經濟社會發展大局。要堅持問題導向和目標導向，強化政策效果評估分析，結合需求及時調整完善，不斷提高施策針對性和有效性，推動政策效應加速釋放，引導外來人口合理流動。

（二）適度控制總量，有效減輕城市載荷負擔

要對照常住人口控制目標，以產業升級調整人口存量，以制度約束調控人口增量，在滿足人力資源剛性需求、保持城市自身發展活力的前提下，適度從嚴控制人口增長。要注重強化頂層設計，運用市場化、法治化手段推動人口疏解，如適當調整積分落戶指標設計和認定標準、適度限制外來人口小客車增量指標競價資格、適時指導有關各區出臺本區域人口疏解計劃等。要規范住房物業管理，有序推進“城中村”改造、群租房整治和違章建筑清除，加大無證馬路攤販、違規運營車輛等治理力度，在切實改善城市環境和社會秩序的同時，有效緩解低端外來人口增長速度。

（三）著力優化結構，吸引更多創新創業人才

要堅持以產業結構調整帶動就業結構優化，壓縮限制一般性勞動密集型產業，優先發展先進制造業和現代服務業，推動高端、高收入行業做大做強，促進經濟發展由依靠“人口紅利”轉向“人力資本紅利”，引導低端產業過剩人口流出，吸引高端產業更多人才集聚，加速外來人口“置換”進程。要落實城市總體規劃，按照 “雙城七輔、七組團五十鎮”發展格局，促進產城融合，均衡資源配置，提升非主城區域服務功能和宜居水平，優化人口空間分布。要發揮自貿試驗區等政策優勢，進一步完善激勵機制，以誠意十足的人才政策、便捷高效的引進手續、優質寬松的發展環境、富有活力的創新生態，實現高端人才引得來、留得住、用得上。

責任編輯：虞冬青

F127

A

1006－1255－（2017）03－0003-04

龐 鐳（1967—），天津市人民政府辦公廳。郵編：300040

賈立超（1981—），天津市人民政府辦公廳。郵編：300040

鄭 禮（1980—），天津市人民政府辦公廳。郵編：300040

劉 楊（1981—），天津市統計局。郵編：300020

戴 穎（1979—），天津市統計局。郵編：300020