財政分權、地方政府行為異化和地區經濟增長

王文劍/河南工學院

財政分權、地方政府行為異化和地區經濟增長

王文劍/河南工學院

財政分權改革是否促進經濟增長是中國分權改革面臨的一個理論和現實問題。本文在梳理已有文獻的基礎上，提出財政分權從總體上有利于經濟增長，但應修正第一代和第二代財政分權理論假設。因此，應結合中國的實際情況，在深化財政分權改革的同時，控制地方政府規模，優化地方政府支出結構，降低地方政府競爭帶來的經濟成本，才能最大限度地提高財政分權促進經濟增長的效應。

財政分權；地方政府行為；經濟增長

一、引言

關于財政分權改革最重要的爭論集中在財政分權與經濟增長之間是否存在單調關系。從現實看，發達國家的財政分權程度一般高于發展中國家。這是否意味著經濟增長與財政分權程度之間存在正向關系呢？但正如上文所述，目前的理論和實證研究都無法證實這一問題，且在這個方面存在巨大的爭議。因為支持財政分權促進經濟增長觀點的學者，需要許多假設前提，而在現實中，財政分權的效果可能因為制度、信息等方面的缺陷而大打折扣。更為重要的是，即使有相對完備的制度安排，資本、勞動等要素的流動也會使地方政府在稅收和公共服務方面展開競爭，預算軟約束導致地方政府規模過度擴張以及支出結構偏向，從而降低了財政分權對經濟增長的促進效應。

二、財政分權與地區經濟增長——一個文獻的綜述

（一）財政分權促進了經濟增長的論述

針對中國的財政分權改革，Qian和Roland（1998）認為，1979年以前建立的M型層級行政管理結構，使得中央政府可以利用指標競爭，對地方政府官員形成強有力的激勵機制，且地方政府競爭硬化了地方政府的預算約束，增加了地方政府對國有企業的救助成本，成為阻止地方政府無效支出的一種承諾工具，從而對中國經濟改革績效產生了積極影響。張維迎和粟樹和（1998）以及朱恒鵬（2004）認為，20世紀80年代初的地方分權化改革導致了地區間競爭，而地區間競爭又反過來引發國有企業民營化。Lin和Liu(2000)研究了我國28個省份1970－1993年財政分權對人均GDP的影響，認為20世紀80年代中期以來的財政分權推動了中國經濟增長。他們用財政收入增量中地方政府占有的份額（即邊際分成率）來度量財政分權，認為財政制度變革和資源配置效率的提高是中國經濟快速增長的重要原因。胡書東（2001）的實證檢驗則表明，財政支出內部的經濟建設支出的分權程度與國民經濟績效呈顯著的正向關系。沈坤榮和付文林（2005）運用中央與地方的財政收支全面地分析了財政分權與經濟增長的關系，發現預算內財政收支對經濟增長具有促進作用，但是預算外財政收支與經濟增長的關系不顯著。張晏（2005）采用地方政府預算內外財政支出與中央政府預算內外財政支出的比值刻畫財政分權，對面板數據分析后發現從全國范圍考察，財政分權對中國經濟增長具有計量意義上的顯著正相關。方紅生、張軍（2014）認為，財政集權將激勵財政收入凈流出地區地方政府伸出“援助之手”，而對凈流入地區，雖然中央政府的轉移支付對財政集權的“援助之手”有一定的抑制作用，但還不足以改變其援助之手的性質。

早期的財政分權理論淵源來自于19世紀末自由主義思想，與“小政府、小職能，大市場、大職能”的觀點一脈相承，反對集權主義和政府過多地干預市場，使“看不見的手”發揮主導作用。這些理論卻忽視了在地方政府具有獨立權益后，原有的對地方政府行為動機假設是否成立的問題。特別是沒有考慮到轉型國家的財政分權實踐，某種程度上理想化了政府行為動機，以至于財政分權改革可能會帶來相當大的社會成本，如，市場分割等等。這樣看，財政分權是否有利于一個國家和地區的經濟增長，實際上需要許多假設前提，特別是對于轉型國家來說，由于本身的社會經濟制度與發達國家存在十分顯著的差異，且這些國家還正處于社會經濟制度向適應市場經濟方向進行變遷的過程中，而財政分權改革僅能被看作這個制度變遷的一部分，使得單一評價這一變革的效果存在很多困難。

（二）財政分權不利于地區經濟增長的論述

針對中國的情況，現有文獻主要是從地方保護主義、阻礙市場化進程和導致投資波動、膨脹等角度，來討論財政分權與地方政府對中國經濟轉型的不利影響（羅依.伯爾，2002）。目前的研究工作獲得了如下一些有價值的研究結論。

第一，財政分權導致地方保護主義、地區間市場分割，不利于不同地區之間經濟增長水平的收斂。財政分權使地方政府的利益更加獨立化，較少地依靠中央政府的支持，因此，地方政府通過保護本地企業來增加收入和實現本地區的發展戰略，“分權化是地方政府的保護主義行為的成因”，地方保護主義也扭曲了地區經濟資源的配置，增加了分權的成本（嚴冀，陸銘，2003），突出表現為中國的分權化導致了地方官員控制下的“零碎分割的區域市場”（陸銘，陳釗，嚴冀，2004）。喬寶云(2002)通過計量模型顯示，財政分權有助于經濟增長，卻降低了財政資源分配的均等性。殷德生（2004）運用地方財政支出占總財政支出的比衡量的財政分權指標，從實證的角度證明了財政分權程度的擴大拉大了地區經濟增長之間的差距。 第二，財政分權不利于一個地區的市場化進程及其發揮促進地區經濟增長的效應。在轉型國家中，由于計劃經濟體制下很難內生出市場經濟增長所需要的社會經濟制度環境，財政分權必然伴隨著社會經濟領域的市場化進程（王瑋，2003；李濤、周業安，2008），盡管中央政府對市場經濟干預減少，但在分權制下并不能保證地方政府對市場干預也隨之減少（林毅夫,劉培林，2002）。特別是，當地方政府面臨軟預算約束和借款比較容易時，中央政府進行宏觀政策協調的難度更大。第三，財政分權造成了中國經濟轉型過程中的投資波動和投資膨脹。最早對中國的財政分權與經濟增長之間的關系進行實證分析的Zhang和Zou（1996），利用1980至1992年28個省份的數據檢驗發現，財政分權對于各省的經濟增長具有明顯的負面影響。他們的解釋是，對于處于發展中的中國而言，由中央政府進行全國性、基礎性產業的投資項目，比如高速公路、能源、通訊等項目，同各省自己投資相比，對于各省的經濟增長具有更重的影響，而財政分權削弱了中央財政對這些項目進行投資的能力。秦朵和宋海巖(2003)發現擴張性的中央與地方財政卻對投資需求有著強烈的影響，各省的過度投資存在彼此攀比的網絡效應。

本文認為，持財政分權阻礙了經濟增長觀點的學者是對第一、第二代財政分權理論為代表的持肯定態度的研究成果的一種“部分否定”。稱其為“部分否定”是因為他們的研究成果是建立在放松主流財政分權理論的假設前提的基礎之上的，從理論上講并不否認主流的財政分權理論的基本觀點，并不否認分權的總體趨勢，他們關注的是在現有的分權體制下怎樣更好的分權，以發揮財政分權所應發揮的經濟增長效應。對于中國財政分權的理論和實踐的研究，盡管這些不同的理論假說大都是基于對中國經濟轉型的經驗觀察而提煉出來的，應當說在不同層面上觸及了中國經濟轉型的本質特征。但是，這些理論假說都或明或暗地認為，在面臨中央統一的政策決策或經濟沖擊時，各個地方政府的反應是相同的。而事實上，由于各地區要素稟賦、市場經濟制度環境和經濟結構等方面在轉型起點上的不同，當面臨同樣的政策或經濟沖擊時，使得各個地方政府受到的行為激勵出現差異，并使其采取了不同的行為方式（高鶴，2004）。支持財政分權對轉型國家經濟增長有效的觀點，實際上源于對主流財政分權理論的堅持和堅信，但是，作為轉型國家的中國所具有的特殊狀況使得財政分權實踐結果與主流理論并不太一致，這就要求我們必須把財政分權理論放到中國所特有的社會政治經濟背景進行研究，才能使我們的研究更加符合實際，所的出的政策建議更加切實可行。

三、地方政府行為異化與財政分權的經濟增長效應——理論研究的展望

目前，從財政分權和地方政府行為這一視角來研究地區經濟增長的文獻大體上可以分為兩大類：財政分權對地方政府規模和支出結構的影響，財政分權對地方政府競爭的影響。盡管財政分權擴大了地方政府的控制資源的權力，但加大了地方政府財政支出和參與地區競爭的壓力，對地方政府發展本地經濟和擴大財政收入產生顯著的激勵效應，但是這些激勵也可能使地方政府出于滿足自身利益的需要，采取損害經濟增長的行為，如，過度地擴大政府規模，財政支出結構偏向，實施地區經濟管制和地方保護主義等。同時，也可能使地方政府受到一定的硬約束，使其不至于放任自流，并引導其采取促進地區經濟增長的行為模式。激勵的兩種效應導致各地區地方政府行為存在不同程度的異化，那么，各個地區地方政府究竟對哪一種激勵產生積極的響應，則決定了地方政府行為對地區經濟增長的作用是積極的促進還是消極的遏制，對這一問題的判斷，則決定了最終對財政分權改革評價的最終結論。

（一）財政分權對地方政府規模及支出結構的影響

Brennan和Buchanan（1980）提出一個關于公共部門的著名理論（利維坦假說），將政府部門比喻成能夠自我膨脹的“怪獸”(leviathan)，他們認為財政分權本身就是對這一“怪獸”形成有力約束，政府規模應該與財政分權程度呈反向變化的關系。有的學者通過實證研究證實了這一觀點（胡書東，2001）。但有學者利用省級面板數據實證發現“利維坦假說”不成立( 孫琳、潘春陽，2009； 王文劍，2010) 。有學者采用省以下地方政府財政收支占全省財政規模比重來衡量分權水平，得出“利維坦假說”是存在的(Chen，2004； 莊玉乙、張光，2012) 。同時，傅勇、張晏（2007）發現，財政分權以及基于政績考核下的政府競爭，導致地方政府的公共支出結構存在明顯的扭曲，“重基本建設、輕人力資本投資和公共服務”對經濟的長期增長產生不利影響。喬寶云、范劍勇和馮興元（2005）的實證表明，1978年以來的財政分權改革并沒有增加中國小學義務教育的有效供給，造成這一問題的原因是，西方通行的財政分權導致社會福利水平提高的兩種機制（“用手投票機制”和“用腳投票機制”）在中國并沒有發揮作用。相關的研究基本上支持了上述觀點。白潔和平新喬（2006）認為，財政分權背景下的財政激勵不僅顯著的改變了公共品供給的結構，而且改變了政府預算內外支出模式。

研究轉型國家政府規模問題，必須關注到研究這些國家的憲政基礎和法制背景與西方發達國家存在顯著差異。對于處于轉型階段的國家，大多還沒有在短時期內建立起適應市場經濟運行的政府管理制度和機制，對于地方政府擴大自身收入和規模的行為，無法從法制層面上加以約束。例如，在中國，盡管預算外資金繼續膨脹是目前財政部門改革的重心之一，但是有趣的是，在這個過程中，“財政部門必須考慮收入動員與控制需要之間的微妙平衡”（黃佩華，2000），就是說，中央之所以不能在短期內控制地方政府的收入規模擴張，其中一個重要原因是要避免預算外資金約束的硬化對地方政府增大財政收入積極性的挫傷。因此，財政分權所導致的地方政府之間的激烈競爭是否加大了地方政府的預算約束？值得進一步深入研究。而經驗判斷告訴我們，中國財政分權程度與地方政府規模擴大在時序和趨勢上存在一定的吻合，認為財政分權導致了地方政府規模擴大可能更符合現實，而政府規模的過度擴張和支出結構偏向已經影響了財政分權的經濟增長效應（文彥兵，2014；傅勇、張晏，2007；王文劍，2010）。如何在處理好“微妙平衡”的基礎上，在現有的分權體制下找到制約政府規模的過度擴張的有利因素，是當前理論和實踐層面上必須建議深化研究的領域。

（二）財政分權對地方政府之間競爭行為的影響

財政分權必然導致地方政府之間的競爭，這個競爭過程包括稅收競爭、公共支出競爭、公共服務競爭和制度競爭，是一個非常寬泛的概念。Rosen(1993)認為，某一地方政府的財政支出依賴于與其相鄰的其他地方政府的支出狀況。從實證角度證明了一個相鄰的地方增加其財政支出1美元使該地方政府的財政支出增加70美分。Oates(1991) 的研究表明，地方政府為了吸引新的公司進駐本地區，可能通過降低環保標準和減少對本地區的污染控制來進行競爭。周業安和趙曉男（2003）的調查發現，在財政分權體制下中國的地方政府在競爭層面上存在進取型、保護型和掠奪型等多種行為類型。鐘曉敏(2004)認為，我國從20世紀80年代開始到90年代中后期的分稅制改革以后，各地的財政競爭在稅收競爭基礎上，又力圖通過提供優質的公共產品和公共服務來吸引外來資源，擴大稅基，從而使地方財政競爭逐步從單純的稅收競爭轉向稅收競爭和支出競爭并存的階段，并且在發達地區，財政支出競爭的作用愈加凸現。地方政府通過多樣化基礎設施服務水平進行競爭能減少財政支出競爭造成的資源浪費，地方政府通過多樣化基礎設施水平能減少其財政支出。而且，多樣化基礎設施水平不會引起其他地方進行模仿，反而會促進其他地方政府提高其基礎設施多樣化水平（張軍、傅勇等，2006）。張恒龍和陳憲（2006）認為，中國各個地區地方政府的競爭主要是通過財政支出競爭的形式展開的，原有的以稅收優惠的方式進行的地區競爭已不再是主要方式，而各個地區地方政府在競爭區外資源時通過加大基礎設施投入則具有顯著效果，但也造成對教育、醫療等公共產品服務上的投入相對不足。

根據西方財政分權理論，地方政府的競爭所帶來的利與弊都是有條件的，在Oates(1972，1993)的模型中，只要政府采取Bardhan(2002)的官僚主義政府假定，地方政府的競爭就會帶來次優的公共品供給。這說明居民生存環境質量的下降和政府的官僚行為有關。因此，對于這種地方政府以居民生存環境的質量下降為代價來發展經濟的行為，必須進行規制，除了依靠中央政府的協調外，更重要的是要依靠選民的有效監督。顯然，在中國由于對地方政府官員任命的權力是來自上級部門，而非本地居民。因此，地方政府之間可能會出現不記得失的惡性競爭行為，可能會嚴重犧牲居民的利益，更為關鍵的是，使財政分權促進地區經濟增長的機制得不到有效發揮，降低了其經濟增長效應。對這一問題的深入分析，將對為什么一定要規范地方政府競爭行為以及如何規范提供一些很好的啟示。

王文劍（1974—）：男 河南大學經濟學院，河南，開封，河南省新鄉市人，博士，研究方向為財政分權與區域經濟增長。

本文的研究得到了“2012年教育部人文社會科學研究青年基金項目（12YJC790191）”的資助。