新預算法下加強國庫監督工作的思考

(中國人民銀行銀川中心支行，寧夏 銀川 750001)

新預算法下加強國庫監督工作的思考

侯艷榮

(中國人民銀行銀川中心支行，寧夏 銀川 750001)

本文從研究《預算法》在預算管理全面規范、公開透明等方面賦予的新內涵著手，分析目前基層國庫監管的難點，通過分析深層次的原因，提出進一步加強國庫監督工作、提高我國對財政資金監督質效的政策建議。

預算法；國庫；監督；建議

《新預算法》規定繼續堅持人民銀行經理國庫體制，為人民銀行經理國庫職責提供了法律依據和保障。同時《新預算法》豐富了經理國庫內涵，從多個方面對人民銀行經理國庫職能提出了新的概述，將為基層國庫更好地履行經理國庫職責創造了機會，也提出了新的挑戰。本文分析了基層國庫監督難點，通過分析深層次的原因，結合《新預算法》中強化人民銀行經理國庫職能的依據，提出新預算法下進一步加強國庫監督工作的政策建議。

一、基層國庫監督難點分析

(一)預算收入方面—非稅收入收繳環節監督“難履行”。《預算法》明確“一般公共預算收入包括稅收收入以及非稅收入”，對于稅收收入的監督，隨著財稅庫銀橫向聯網(TIPS)的推廣以及各基層國庫努力，實現了對稅收收入入庫、收納、報解的全方位監督，但是對非稅收入的監督基本處于監管盲區。目前，非稅收入缺乏統一、權威的非稅收入法律法規，存在繳庫環節多，繳庫不及時，月末、年末集中繳庫，進而成為各級財政調節預算收入的“蓄水池”等問題。基層國庫因缺乏監督的法律基礎，“督促檢查收入機關所收之款是否按規定全部繳入國庫”這一法定職權難履行。

(二)預算支出方面—預算支出環節監督“難作為”。基層國庫對預算支出的監督是我國現行預算執行監督體系中的一個重要環節，屬于事中監督環節。但是在履職過程中，監督“難作為”趨勢逐步擴大。一方面受基層財政編制的預算較粗糙、預算計劃頒布晚、預算收支任意調整，自有裁量權過大等問題，加之基層國庫自身監督手段落后的限制，對預算支出事中監督環節職能履行不到位。另一方面隨著財政國庫管理體制改革的不斷深入，更多的撥款對象被納入集中支付管理。但是我國現行的“商業銀行先支付、國庫部門后清算”集中支付模式，大大削弱了基層國庫對預算支出的監督職能。

(三)預算退庫方面—預算收入退庫監督“難行使”。一方面受退庫政策政出多門，退庫政策更新快、退庫審批權限不明確等因素影響，基層國庫對于退庫業務的監督基本還停留在對憑證要素準確性及印鑒一致性的判斷，對于退庫業務監督職權弱化較嚴重。另一方面非稅收入退庫成為征收部門年底調節預算收入任務的重要手段，年底突擊退庫、財政部門“以撥代退”成為普遍現象，據調查，某省2014至2016，連續三年12月份預算收入退庫占當年預算收入退庫總額30%以上。基層國庫受當地政府壓力，明知不可為而為之。因此對退庫尤其是非稅收入退庫監督成為基層國庫監督的另一難點。

二、 原因分析

(一)制度因素—部分業務法規建設滯后，指導操作性差。一是缺乏統一、權威的非稅收入法律法規。非稅收入無全國統一業務規范，基本都是各省各自為政，自行制定，對于非稅收入的收、繳、支沒有明確的高效力的規定，助長了非稅收入作為調節預算收入“蓄水池”的效果。二是退庫業務缺乏系統、完整、操作性強的政策指導和法律依據，政策法規滯后。目前尚無關于退庫有關問題的管理辦法。財政部在2002年向國家稅務總局《關于稅收退庫問題的復函》中提及的《財政資金收入退庫管理辦法》至今為止未出臺。

(二)體制因素—財政專戶多頭開戶，單一賬戶制度不健全。國庫集中收付制度改革不完善，財政專戶遍地都是，國庫單一賬戶體系的合法存在是影響基層國庫監督職能發揮最主要的體制原因。一方面國庫單一賬戶不單一。財政部近年雖規范了財政專戶管理，但是仍有大范圍的資金游離于財政專戶中，商業銀行成為真正意義上的“第二國庫”，這部分資金入庫缺乏規律性，進度不均衡，基層國庫對于此部分資金監督處于真空狀態。另一方面國庫集中收付制度設計，“先支付、后清算”的倒逼式清算模式使得資金清算環節變成業務鏈條的最末端，基層國庫只有被動清算，談何監督。

(三)外在因素—地方黨政考核壓力大，違規業務頻繁。各級財稅部門為滿足各級政府包括地區生產總值、財政收入、稅收收入、財政支出等有關指標的考核任務進而違規操作，基層國庫受當地政府壓力，削減了監督職能，助長了一些地方政府部門采取先征后退、少征多退、隨意調庫等方式，截留上級財政收入，達到虛增或者隱瞞當年地方財政收支，進而達到虛構地方政績的目的。

(四)內在因素—監督人員素質有待提高，監督手段落后。一是基層國庫人員配備不足，業務素質不適應業務發展需求，嚴重影響了基層國庫對于復雜的現代化國庫管理和對外監督服務工作的開展。二是國庫信息化建設有待繼續加強，監督手段有待繼續提高。國庫監督系統雖已上線運行，但是主要是事后監督環節，缺乏事前預警和事中控制。另外，已經上線推廣的“3T”系統仍存在一些不足，TCBS預算支出控制的實用功能急需補充改進，TIPS支持處理的業務種類亟須擴大，TMIS對數據的多角度多層面加工分析功能有待進一步完善。

三、《新預算法》強化國庫監督的法律基礎

(一)確立了實行國庫單一賬戶制度的法律基礎。《新預算法》規定“對政府的全部收入和支出實行國庫集中收付制度”、“政府的全部收入應當上繳國家金庫”，明確了政府的全部收入、支出實行國庫集中收付制度，為預算收支全部納入國庫單一賬戶，取消財政專戶、規范非稅收入管理提供了堅實的法律基礎，為基層國庫監督效率提高破除了體制因素影響。

(二)確定了預算執行監督體系的法律基礎。《新預算法》規定“各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標。”、“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。”為完善公共財政體系，強化預算支出的高效和合理，提高財政資金的使用效益，建立健全績效評價提供了法律基礎。同時，為基層國庫監督效率提高破除外在因素影響提供了法律支撐。

(三)確定了規范辦理國庫退庫事項的法律基礎。《新預算法》規定“已經繳入國庫的資金，依照法律、行政法規的規定或者國務院的決定需要退付的，各級政府財政部門或者其授權的機構應當及時辦理退付”、“按照規定應當有財政支出安排的事項，不得用退庫處理”。規范了退庫事項，指明了退庫機構，為退庫的管理提供了堅實的法律依據。

四、《新預算法》下加強國庫監督工作的政策建議

(一)加強國庫監督立法，完善國庫監督法律環境。一是加快《預算法實施條例》修訂速度，繼續明確人民銀行經理國庫體制，繼續實行人民代表大會、財政部、人民銀行、審計署對政府資金監督制衡架構。二是加強部分業務立法。盡快出臺全國統一的《非稅收入管理辦法》，分別從制度環境、法律程序、具體項目和結構、征繳主體及預算管理行為等方面，嚴格規范地方非稅收入管理。由財政部會同稅務、人民銀行盡快出臺《財政資金收入退庫管理辦法》，分別從法律程序、職責分工、審批權限、退庫范圍等方面，規范預算收入退庫行為，為基層國庫預算收入退庫監督執行提供法律環境。

(二)推進集中收付制度改革，改善國庫監督體制環境。適應《新預算法》規定，逐步將政府資金全部納入“國庫單一賬戶”核算和管理。首先，清理整頓開設在商業銀行的財政專戶，除國務院明確規定可開專戶的資金之外，其余財政專戶資金逐步回撤至國庫單一賬戶管理。對于部分確需分戶管理的資金可采取在國庫開設財政分戶形式。其次，逐步取消“商業銀行先墊付、后清算”的國庫集中支付形式，采用國庫直接撥付模式，所有的財政支出全部通過國庫單一賬戶直接支付。可采取國庫集中支付“負面清單”形式進行過渡，加強國庫對集中支付業務監督管理。即將非預算單位列入“負面清單”并提供給代理銀行前臺，在有文件依據的前提下進行支付與清算。有效發揮國庫事中監督職能。

(三)健全預算執行監督體系，完善國庫監督外部環境。以《新預算法》為契機，進一步健全預算執行監督體系，提高預算執行質效。一是細化預算支出編制、提前預算編制的時間，減少預算執行空檔期；強化預算剛性，減少年度預算調整事項；除法律、法規規定增長的支出、重大項目支出、重點民生支出之外，原則上不追加預算。適當安排人民銀行國庫人員參與到年初部門預算審定環節過程中，加強事前、事中監督配合；二是取消對各級政府預算收入指標的下達，減少外部因素對財政預算執行監督的沖擊。三是建立各級人民銀行、人大、審計部門在內的財政支出績效考評小組，共同審議、評價預算執行效果，定期向社會公眾通報，接受社會公眾監督。

(四)完善國庫監督機制，提升內部監督水平。一是完善基層國庫人員配置，建議人總行適當加大縣支行招聘力度，基層國庫也應在現有基礎之上，充分盤活現有人員，將綜合素質相對高、責任心強的干部調任至國庫崗位，通過系統培訓、崗位交流等多種方式加大人員培訓力度，建設一支高水平的國庫隊伍，加強履職。二是以“國家金庫”建設為契機、盡快完善國庫監督系統，實現事中監督從“人控”向機控的轉變；加快二代國庫信息處理系統(TIPS)建設，擴展TIPS業務種類；完善國庫信息管理系統(TMIS)對數據的多角度多層面加工分析功能；完善國庫會計數據集中系統(TCBS)系統預算支出自動控制、退庫、更正查找原始憑證等功能，使國庫業務系統功能日趨符合新預算法對國庫管理規定和要求，進一步提高基層國庫事中監督水平，增強對公共財政資金監督效力。

[1] 《國庫觀察與思考》，作者：劉貴生、李海—《盤活財政資金存量不能一撥了之》，中國金融出版社，2016，起止號碼：23-24.

[2] 《國庫觀察與思考》—《對政府資金監督制衡的國際經驗》，中國金融出版社，2016，起止頁碼：202-203.