人民銀行金融監管體制的脆弱性分析及改善路徑

(中國人民銀行濟南分行，山東 濟南 250001)

人民銀行金融監管體制的脆弱性分析及改善路徑

王輝

(中國人民銀行濟南分行，山東 濟南 250001)

本文從人民銀行金融監管現狀出發，結合近兩年系統內開展的依法行政專項審計發現的體制、機制性問題，分析目前監管體制還存在部分監管職能缺乏法律依據、履職缺乏必要落實手段、部分監管職能與銀監會界定不清等脆弱性因素，提出落實“三定方案”、理清監管職責、加強監管協調等改善路徑。

人民銀行；金融監管；脆弱性

次貸危機過后，各國意識到本國中央銀行在系統性金融風險防范和宏觀經濟審慎調控方面還存在一定的脆弱性，紛紛強化監管職能。美聯儲擴大了監管范圍，英格蘭銀行恢復全面監管體制，歐洲中央銀行行長被任命為歐洲系統風險委員會主席，都反映出中央銀行金融監管職能的回歸和強化。2015年、2016年，人民銀行在系統內開展了依法行政專項審計，審計中發現現行“一行三會”的金融監管體制已無法適應金融機構混業經營的現狀。后危機時代，作為我國中央銀行的人民銀行，在宏觀至微觀審慎監管方面的強化應成為目前金融體制改革的重要內容。

一、現行法律框架下人民銀行的監管職權

金融監管廣義上是指一個國家或地區的中央銀行或金融監督管理機構依據法律法規的授權對當地金融業實施的監督和管理。2003年，我國成立銀行業監督管理委員會，將人民銀行對國內商業銀行的主要監管職能剝離到銀監會，同年頒布《銀行業監督管理法》，標志著我國“分業經營，分業監管”的監管格局正式確立。

目前人民銀行共有兩方面的職責，一是制定貨幣政策、防范金融風險、維護金融穩定，二是監測轄區金融市場運行狀況、實施貨幣政策宏觀調控、協調金融機構發展。與此同時，《中國人民銀行法》還保留了人民銀行與執行中央銀行職能有關的部分金融監管職能，如人民銀行可以對有權對金融機構、其他單位、個人的下列行為進行監督檢查：一是存款準備金管理行為；二是特種貸款行為；三是人民幣管理行為；四是銀行間同業拆借市場、銀行間債券市場管理行為；五是外匯管理行為；六是黃金管理行為；七是代理經理國庫行為；八是清算管理行為；九是反洗錢行為。同時，《征信業管理條例》賦予人民銀行對金融機構征信管理的監督檢查和行政處罰權，《金融違法行為處罰辦法》賦予人民銀行對金融統計等方面的行政處罰權。另外，《中國人民銀行法》授權國務院建立金融監督管理協調機制，以協調“一行三會”在監管方面的一致。

二、中央銀行履行監管職責的脆弱性分析

人民銀行履行監管職責的脆弱性是指人民銀行在對金融機構或企業的監管中在各類風險因素沖擊下潛在的受傷害程度及風險應對能力的大小。法律法規賦予人民銀行的監管職能為人民銀行有效履職提供了重要保障，但是在人民銀行履職實踐中還存在一些問題，特別是目前我國“分業監管”的金融監管格局不能與金融機構“混業經營”的現狀相適應，現有人民銀行的地位、職能安排與次貸危機后各國強化中央銀行監管職權的趨勢存在差距。具體表現在人民銀行的部分職權缺乏法律依據、部分監管職責缺乏落實手段、部分監管職責與銀行業監管部門監管職權界定不清、金融監管協調難等方面，亟待解決。

(一)部分監管職責缺乏明確的法律依據

1.對金融機構數據信息安全的監管依據模糊。人民銀行“三定方案”賦予人民銀行指導金融機構數據信息安全工作的職責。實際操作中，人民銀行總行負責對全國性金融機構定期開展信息安全風險提示，人民銀行分支機構負責對地方法人金融機構定期開展銀行卡安全與合規管理的指導工作，個別分支行還將金融機構信息安全管理工作納入本行綜合執法檢查，但金融信息安全執法是否能夠由人民銀行開展執法檢查，在現有法律體系中未明確相關條款，對于檢查發現的金融機構信息安全方面存在的性質較為嚴重的問題，缺乏相應法律、法規、部門規章等層級依據進行處理或處罰，僅依靠約見談話、窗口指導、通報批評等非行政處罰方式加以約束。

2.金融機構繳納財政性存款難以管理。目前人民銀行僅通過確定金融機構財政性存款繳存范圍的方式對財政性存款加以管理，但后續的執法檢查及行政處罰尚未在相關法律、法規或部門規章中加以明確，基層分支機構對金融機構繳存財政存款的管理及處罰依據不足。

(二)人民銀行履行法定職責缺乏落實手段

1.人民銀行履行金融穩定職責缺乏必要的監管權。《人民銀行法》第二條、第三十三條和第三十四條規定了人民銀行負責維護轄區金融穩定，但實際履職過程中卻缺乏相關具體手段，如科學有效的數據監測工具及及時高效的信息傳導機制。目前人民銀行對金融機構違反重大事項報告、監測分析等制度的行為缺乏相關行政處罰條款依據，約束力不強。

在當前監管格局下，銀監部門履行銀行業金融機構微觀層面的監管職責，人民銀行法規定了人民銀行對金融機構經理國庫、支付清算、人民幣管理等9種行為開展監督檢查，但上述檢查缺乏及時性，更多的體現為一種事后的監管，事中和事前均缺乏相關控制手段，不能滿足人民銀行維護金融穩定的需求。如目前金融消費者權益保護制度、存款保險制度、征信管理制度等在《人民銀行法》中均無表述，而上述制度均是維護轄區金融穩定的重要抓手。具體來說，一是尚未建立宏觀審慎監管的法律框架。當前，各國央行普遍認為，中央銀行的宏觀審慎監管權必須通過法律制度加以確認并提供支持。但我國宏觀審慎監管的基本法律框架尚未建立。一方面，相關法律包括人民銀行法一直未明確賦予人民銀行宏觀審慎監管權；另一方面，對于宏觀審慎監管的必要工具的設置和使用，如逆周期資本監管、壓力測試、銀行風險評估等，均未在法律層面有明確的規定。二是缺乏對可能帶來系統性風險的金融機構如金融控股公司的監管權。本質上，這類金融機構由于混業經營，銀監會無法有效行使以跨領域、跨行業經營為特征的金融機構監管權。因此，各國中央銀行紛紛被賦予了對系統重要性機構特別是金融控股公司的監管權。目前雖然“三定方案”中規定，“一行三會”在協商一致的基礎上，共同制定金融控股公司交叉性金融業務的標準或規范等監管規則，但目前的法律法規體系均未明確金融控股公司的監管主體，現行金融控股公司準入、信息披露、高管資格、退出等規則基本無章可循。此外，在金融控股公司監管領域人民銀行與金融監管部門如何分工協作缺乏行之有效的實踐方式，相互之間的信息共享機制也沒有確定。因此，“三定方案”的有關規定更多體現出一種宣示作用，無法作為實踐中的監管規則。三是缺乏必要的微觀審慎監管權力。國際經驗已經充分證明，為了解金融機構特別是系統重要性金融機構的經營狀況和財務狀況，中央銀行應當擁有必要的微觀審慎監管權力。但目前法律法規體系均不支持人民銀行對金融機構開展的微觀層面的執法檢查、行政處罰等關鍵性權利，使得人民銀行與美聯儲、英格蘭銀行等先進國家中央銀行相比，履行職責的手段和工具嚴重匱乏。

2.金融統計有“責”無“權”。目前人民銀行法中對人民銀行賦予了編制全國金融統計數據、報表的職責，但相關的法律、法規僅給予人民銀行收集銀行業金融機構財務報表的權利，證券、保險等金融機構無義務向人民銀行上報相關數據。實際操作過程中，相關證券、保險機構的數據征集僅靠統計人員主動申請，這樣的方式不僅效率低下，也難以保證數據的準確和真實。同時，人民銀行法中未明確人民銀行可以對金融機構的金融統計業務開展執法檢查，目前僅依靠《金融統計管理規定》中對人民銀行統計監督和統計檢查職權的相關條款開展檢查處罰工作。這種“權責不對等”的制度安排不利于人民銀行金融統計職責的發揮和履行，金融機構上報不真實、不準確的數據會直接影響分析工作的準確性，也無法為貨比政策決策提供有價值的參考。

3.支付清算缺乏有效監管手段。目前人民銀行法賦予人民銀行維護支付清算系統正常運行的職責，也規定人民銀行有權對金融機構等清算行為開展監督檢查，但在支付清算體系監管領域，人民銀行與銀監會存在監管職能分割不清的問題。在現有法律框架下，人民銀行主要負責制定支付結算規則，銀監會主要負責金融機構支付結算業務的日常監管，現行法律并未明確人民銀行對支付系統的準入監管、未明確人民銀行對系統運行者和系統參與者的直接檢查權，也未明確人民銀行對支付規則、支付系統標準的獨立制定權。現行的監管體制，將系統運行和系統參與者的支付結算日常業務人為割裂，既不利于系統性金融風險的防范和化解，也會削弱對日常支付結算業務的有效監管。

(三)部分職責與銀行業監管部門監管職權界定不清

2004年銀監會分設后，人民銀行與銀監會之間的監管職責尚未理順，主要表現在監管事權劃分存在重疊交叉的現象。人民銀行法規定，人民銀行對存款準備金、特種貸款、外匯管理、支付清算、反洗錢、經理國庫等九項業務有直接檢查權，而根據《銀行業監督管理法》規定，銀監會有權對銀行業金融機構的市場準入、日常營運、市場退出等方面進行監督管理。人民銀行所保留的業務監管權便與銀監會保留的機構監管權產生了交叉與重疊。具體表現在：

1.制定和執行信貸政策。制定貨幣政策是人民銀行法賦予人民銀行的三大核心職能之一，從人民銀行內部管理體制現狀看，貨幣政策的制定權在總行，具體由貨幣政策委員會進行操作。對于人民銀行分支機構來說，貨幣政策的主要職能在貫徹和執行。但對于地方政府而言，人民銀行分支機構還具有引導金融機構支持地方發展的職責，在這樣一種“權責不對等”的矛盾現狀下，人民銀行分支機構為引導轄區金融機構支持當地經濟發展，更好的采用符合當地實際的信貸政策這一手段。信貸政策主要由人民銀行分支機構根據地方區域經濟發展政策和投資政策制定，目的在于引導當地金融機構貸款投放方向，具體包括“窗口指導”“貸款貼息”“調整授信額度”等，是貨幣政策的重要載體，與人民銀行總行貨幣政策制定和執行緊密聯系，應從法律層面明確人民銀行制定信貸政策的職責。

2.利率監管。人民銀行法賦予人民銀行確定基準利率的職責，商業銀行法賦予銀監會利率違規行為監管職責，利率制定和利率監管主體不統一，在一定程度上影響利率政策執行。目前，人民銀行已在全國范圍內上線運行利率監測系統，可以有效覆蓋全部金融機構，及時監測利率執行情況，對發現金融機構利率違規行為也更有效率。同時，如果金融機構存在利率違規情況，一定有其更深層次的內在經濟動因。人民銀行的利率監測系統可以更有效的分析研究商業銀行利率違規的動因，利率的調整更有針對性，對制定貨幣政策和實施宏觀調控提供更加準確的參考。

(四)缺乏有效的金融監管協調機制

中央銀行對整個金融體系的有效運作負有責任，其宏觀審慎監管注重跨市場、跨領域的金融風險。因此，中央銀行與監管機構之間的合作對中央銀行的有效履職意義重大。一般來說，中央銀行可以維護金融穩定的需要，要求監管機構在微觀審慎監管政策方面與之配合，這就需要構建中央銀行與監管機構之間的監管協調機制。

但是實踐中，國家層面的監管協調機制卻難以建立。人民銀行法規定我國金融監督管理協調機制由國務院組建。但是時至今日，人民銀行與銀監會、證監會、保監會之間的長效協調機制尚未有效建立，“一行三會”缺乏有效地溝通平臺，極易導致各方在維護金融穩定中的溝通不暢。雖然銀監會、證監會和保監會簽署有《在金融監管方面分工合作的備忘錄》，初步建立了三會間監管聯席會議機制。《備忘錄》明確了“三會”的具體職責分工，但將人民銀行排除在外。2008年國務院批準的人民銀行“三定方案”規定，人民銀行可以采用部際聯席會議制度的形式，會同銀證保建立金融監管協調機制，共同防范、化解金融風險。但由于“三定方案”僅規定了人民銀行在金融監管協調中的職能，沒有明確具體的操作手段和實施細則，部際聯席會議發揮的作用有限，難以達到及時、果斷處置高風險金融機構、推動金融創新、提高金融業效率的金融改革和發展要求。

三、改善路徑分析

(一)盡快將“三定方案”新增職責轉化為立法成果，彌補相關職責無法可依的漏洞。應重點關注將“三定方案”新增職責納入《人民銀行法》，將人民銀行對征信業、金融信息安全的指導監管權法律化，盡快制定和頒布實施《銀行卡條例》、《金融控股公司管理條例》、《黃金市場管理條例》等，完善人民銀行財政存款管理規定，重點解決金融信息安全等領域有責無權的局面，規范相關行業市場秩序，提高監督管理水平。

(二)完善監管手段。細化人民銀行履行在維護金融穩定方面的法律依據、手段和方式等，制訂《金融統計管理條例》、《存款保險條例》等，強調人民銀行從防范系統風險和維護金融穩定角度，加強對支付系統的監管，對支付清算組織的準入、退出、風險管理加以規范，重點解決人民銀行部分職責“有職責，無手段”的問題。

(三)進一步厘清人民銀行、銀監會職責分工。適時修訂《中國人民銀行法》、《商業銀行法》，增加人民銀行對于將支付結算、利率違規方面的監管管理權由銀監局轉交至人民銀行，明確人民銀行負責宏觀信貸政策指導的主體地位，同時增加信貸政策的工具多樣性，如評估措施、差別利率措施等，以解決職責界限模糊不清的問題，更好地促進履職。

(四)加強金融監管協調機制建設。加強金融監管機構的協同配合，進一步完善“一行三會”管理協調機制。明確各監管機構的職責范圍，明確人民銀行在監管協調機制中的主導地位，強化三會配合人民銀行的義務和責任，使得監管協調更具有效性。盡快完善發改委、財政部、“一行三會”之間的信息共享和監管協調合作機制，提高監管效率，共同維護金融穩定。

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