財政扶持企業(yè)發(fā)展資金支出基金化改革研究

◎文/阮班會

財政扶持企業(yè)發(fā)展資金支出基金化改革研究

◎文/阮班會

根據各種政策，財政扶持企業(yè)發(fā)展資金支出是財政支出的重要內容。這些支出都是無償性支出。這部分支出可以改革為股權投資基金投資給企業(yè)，并獲得企業(yè)相應的股權，然后在市場中轉讓這些股權，回收財政的這部分支出資金，使財政扶持企業(yè)發(fā)展的資金可以循環(huán)利用，提高財政資金使用效率。

財政扶持；基金化改革；股權投資基金

由于扶持某些產業(yè)發(fā)展、招商引資、支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、支持科技企業(yè)發(fā)展等政策需要，財政對企業(yè)的扶持和補貼性支出逐漸增加。為了提高這部分財政支出的效率和公平性，可以創(chuàng)新支出形式，以股權投資基金的形式入資企業(yè)獲取企業(yè)部分股權。股權通過股權交易市場退出變現，財政扶持資金可以循環(huán)使用。這樣，財政可以扶持更多的企業(yè)發(fā)展，更好地實現政策目標，也能讓更多的企業(yè)得到發(fā)展所需要的資金，同時，避免了公共財政資金無償地劃給企業(yè)造成不公平的市場競爭，還有利于對財政扶持資金使用的后續(xù)監(jiān)督管理。

一、天津市財政扶持企業(yè)發(fā)展支出基本情況

（一）當前天津市財政扶持企業(yè)發(fā)展支出的范圍和規(guī)模

1．科技型小巨人企業(yè)扶持情況。“十三五”期間，市財政每年將籌集資金15億元，五年合計75億元。其中：每年安排6億元，支持天使、創(chuàng)投、產業(yè)并購、擔保等基金設立；每年安排5億元，支持企業(yè)能力建設；每年安排4億元，獎勵企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。每年非股權投資基金形式支出9億元。

2．對融資租賃行業(yè)的扶持情況。為深入貫徹落實《中國制造2025》，推動企業(yè)通過融資租賃方式加快設備升級步伐，降低企業(yè)融資成本，天津市財政局會同市工信委等部門擬定了 《支持企業(yè)通過融資租賃加快裝備改造升級實施方案及配套文件》（津政辦發(fā)〔2016〕14 號），并由市政府印發(fā)實施。2016年至2017年，市財政籌集30億元資金，對有需求的科技型企業(yè)、中小企業(yè)和科研院所通過融資租賃購置的先進研發(fā)生產設備，經認定后給予融資租賃補貼，補貼標準為融資租賃額綜合費率中的5個百分點。截至2016年年底，第一批融資租賃項目評審工作已完成，共確定支持企業(yè)28家，項目總投資13.6億元，其中融資租賃合同金額4.9億元，計劃安排補助資金0.3億元，首期補助259萬元已撥付到位。每年扶持資金不確定，但不會低于3000萬元。

3．扶持眾創(chuàng)空間支出情況。為貫徹落實市政府《關于發(fā)展眾創(chuàng)空間推進大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策措施》（津政發(fā)〔2015〕9 號），天津市財政局會同市科委、市教委印發(fā)了《天津市發(fā)展眾創(chuàng)空間補助資金管理暫行辦法》（津財建一〔2015〕13 號）、《天津市眾創(chuàng)空間種子引導基金管理暫行辦法》（津財建一〔2015〕12號），對經認定的眾創(chuàng)空間，由市和區(qū)縣財政按照場地面積分檔給予100至500萬元開辦費用補助，同時按30%比例參股設立不少于300萬元的種子基金，主要用于對眾創(chuàng)空間內的初創(chuàng)項目給予借款，以及收購創(chuàng)業(yè)者的創(chuàng)新產品。截至2016年年底，市財政對62個具備撥款條件的眾創(chuàng)空間，累計撥付補助資金1.55億元、眾創(chuàng)空間種子引導基金0.3億元。

4．支持企業(yè)上市融資支出情況。根據《天津市人民政府辦公廳轉發(fā)市金融局等八部門關于支持我市企業(yè)上市融資加快發(fā)展有關政策的通知》（津政辦發(fā)〔2015〕39號）相關要求，天津市財政局會同市金融局重新修訂印發(fā)了《天津市支持企業(yè)上市專項資金管理暫行辦法》（津財建一〔2015〕26號）， 進一步加大對企業(yè)改制、掛牌、上市支持力度，擴大政策支持范圍。截至2016年年底，市財政共撥付支持企業(yè)上市專項資金6500萬元，支持相關企業(yè)94家。

5．民營經濟發(fā)展支出情況。按照市委、市政府部署，2014年，天津市財政局印發(fā)了《貫徹落實〈中共天津市委天津市人民政府關于進一步加快我市民營經濟發(fā)展的意見〉的實施細則》（津財企〔2014〕3號），主要內容包括：一是將中小企業(yè)發(fā)展專項資金規(guī)模由每年5000萬元增加至1億元；二是通過財政資金獎勵方式，鼓勵民營企業(yè)實施品牌戰(zhàn)略、做大做強；三是支持民營企業(yè)引入高端人才及研發(fā)機構建設；四是落實民營企業(yè)稅費減免政策；五是加快民營中小企業(yè)公共服務平臺等載體建設。截至2016年年底，市財政累計撥付中小企業(yè)發(fā)展專項資金2.6億元，支持民營中小企業(yè)258家、工業(yè)園區(qū)12個、載體和服務機構110個，培訓相關人員超2萬人次。

6．萬企轉型升級支出情況。按照《天津市萬企轉型升級行動計劃（2014—2016）》（津政發(fā)〔2014〕2 號）要求，2014—2016年，市財政每年投入3億元，三年共計9億元，通過實施產業(yè)轉型、改造提升、產品研發(fā)等政策措施，引導和支持1.2萬家中小企業(yè)轉型升級。截至2016年年底，市財政累計撥付補助資金8.16億元，帶動全市1.4萬家企業(yè)實現轉型升級。

7．支持外貿企業(yè)支出情況。為貫徹落實國務院、市政府促進外貿穩(wěn)定增長的意見精神，擴大天津市進出口規(guī)模，支持外經貿穩(wěn)定增長，市財政積極貫徹落實市政府促進外貿穩(wěn)定增長十項措施，制定印發(fā)支持企業(yè)出口退稅賬戶質押融資、對外投資合作、境外產業(yè)園區(qū)建設等具體措施，降低企業(yè)營運成本。提高企業(yè)開拓新興市場、投保短期出口信用保險等項目支持比例，鼓勵企業(yè)大力開展對外貿易活動。一是支持企業(yè)開拓國際市場。支持4300戶企業(yè)投保短期出口信用保險、進行貿易融資、擴大先進技術裝備及資源性產品進口、承接國際服務外包業(yè)務和技術出口，鼓勵企業(yè)在境外參加展覽會以及開展資質認證、商標注冊、專利申請和投（議）標等提升國際化經營能力活動。2015年安排補助資金2.6億元。二是促進外貿轉型升級。2015年安排補助資金13755萬元用于鼓勵區(qū)縣調整外貿結構，擴大出口規(guī)模，完善外貿公共服務設施，培養(yǎng)新的外貿增長點。支持濱海新區(qū)開展平行進口汽車試點工作，安排補助資金2000萬元，鞏固和擴大本市汽車進口規(guī)模。發(fā)展跨境電子商務，整合跨境電子商務信息資源，安排補助資金2260萬元，支持天津跨境電子商務信息化綜合服務平臺建設。三是支持企業(yè)加快“走出去”步伐。2015年安排補助資金2967萬元，資金用于支持企業(yè)開展境外投資、對外承包工程和勞務合作等業(yè)務，安排補助資金3841萬元用于支持蘇伊士經貿合作區(qū)建設和企業(yè)入駐合作區(qū)，幫助企業(yè)適應經濟全球化新形勢，促進國際國內要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合，推動全市外經貿持續(xù)健康發(fā)展和產業(yè)轉型升級。

8．支持現代服務業(yè)企業(yè)支出情況。貫徹落實《中共天津市委天津市人民政府關于加快現代服務業(yè)發(fā)展的若干意見》（津黨發(fā)〔2014〕8 號），促進天津加快形成與現代化大都市相適應的服務經濟體系，加快推進濱海新區(qū)現代服務業(yè)綜合試點項目實施，大力發(fā)展旅游產業(yè)，支持服務業(yè)重點項目建設，支持企業(yè)向服務業(yè)轉型升級，推動天津市現代服務業(yè)加快發(fā)展。一是推進濱海新區(qū)現代服務業(yè)綜合試點工作。加快實施現代物流業(yè)、科技服務業(yè)和動漫創(chuàng)意產業(yè)等試點項目建設，先后確定兩批試點項目共48個，項目投資總額129.2億元，安排中央財政現代服務業(yè)綜合試點 （區(qū)域試點）補助資金3.9億元，濱海新區(qū)等額安排配套資金3.9億元。二是加快發(fā)展旅游業(yè)。為加強和規(guī)范天津市旅游發(fā)展基金管理，提高資金使用效益，促進天津市旅游業(yè)發(fā)展，配合市旅游局制定《2015年度旅游節(jié)慶活動和旅游業(yè)重點支持項目申報指南》。為促進天津市旅游業(yè)發(fā)展，2015年安排旅游發(fā)展基金11852.5萬元，用于支持宣傳天津市旅游產品，打造品牌節(jié)慶活動和完善旅游公共服務和交通設施等，豐富“天天樂道、津津有味”的旅游品牌內涵，提升旅游服務質量，進一步提升天津旅游品牌影響力。三是推進電子商務與物流快遞協同發(fā)展試點工作。重點加強網絡骨干節(jié)點建設和末端基礎設施建設，支持建設電子商務與物流快遞服務信息對接公益性服務平臺，支持配送車輛的更新改造。構建快遞物流服務體系，支持建設3個覆蓋空港、海港、陸港的快遞物流園區(qū)，5個覆蓋重要干線快遞運輸節(jié)點的“倉配一體化”的公共及專業(yè)快件處理中心項目，98個覆蓋農村、社區(qū)、校園的末端綜合服務網點，461組覆蓋高檔社區(qū)、寫字樓、政府機關的全自動智能快遞包裹箱，448輛末端配送車輛更新升級。四是支持服務業(yè)重點項目。發(fā)揮服務業(yè)專項資金等財政資金引導作用，推動一批公共服務平臺和服務業(yè)項目建設，促進產業(yè)結構調整升級。培育大數據、互聯網金融、第三方物流、檢驗檢測、文化創(chuàng)意等新增長點，推動生產性服務業(yè)集聚發(fā)展。2015年安排補助資金11747萬元，支持重點項目41個。

9．全面貫徹落實《天津市萬企轉型升級行動計劃（2014—2016 年）》， 天津市財政局會同市發(fā)展改革委推動萬企轉型工作順利開展。安排資金340萬元，用于支持17家企業(yè)向現代服務業(yè)轉型升級。

10．重大技術裝備創(chuàng)新應用。如2015年，財政部、工信部、中國保監(jiān)會印發(fā)《關于開展首臺（套）重大技術裝備保險補償機制試點工作的通知》（財建 〔2015〕19 號），按照政府引導、市場化運作的原則，對經國家認定的首臺（套）重大技術裝備，由保險公司提供定制化綜合險，承保質量風險和責任風險，中央財政給予保費補貼。經天津市財政局會同市工信委積極申報，天津市中重科技工程有限公司特大型鋼生產線CMA萬能軋鋼機機組納入國家試點范圍。截至2016年年底，天津市財政局已將中央財政下達的578萬元補助資金全部撥付企業(yè)。

除了上述對企業(yè)的支出外，還有企業(yè)股改補貼支出、環(huán)保類企業(yè)補貼支出，再生能源生產企業(yè)補貼支出，新能源生產企業(yè)補貼支出，文化產業(yè)扶持政策等。這類企業(yè)包括環(huán)境治理企業(yè)，污水處理企業(yè)、土地污染治理企業(yè)、廢舊物資回收利用企業(yè)，光伏企業(yè)、節(jié)能環(huán)保動力電池生產企業(yè)、生物質燃料生產企業(yè)，文化企業(yè)等。

從上面財政扶持企業(yè)的支出情況看，不算地方稅收優(yōu)惠政策，每年對企業(yè)的支出規(guī)模至少有30多億元。

（二）當前對企業(yè)扶持性支出方式存在的問題

1.公平性問題。盡管財政扶持企業(yè)發(fā)展的支出是為了實現一定的政策目標，是政策上的要求，但實質上仍然是財政公共資金無償地轉化為企業(yè)資本。由于扶持資金是有限的，對某個行業(yè)企業(yè)的扶持不可能做到普惠，只能選擇一個行業(yè)中的少數企業(yè)進行扶持，被選中的企業(yè)使用這部分財政資金產生的經濟成果并不被社會免費共享，這樣的扶持政策實際上是影響市場中同行業(yè)內企業(yè)的公平競爭。

2．容易滋生腐敗現象。由于財政扶持資金總是有限的，又是無償性質的，是一種希缺資源，有時候符合扶持政策的企業(yè)數量比較多，需要的資金量也比較大，財政扶持資金不可能完全滿足所有符合條件企業(yè)的需求。這樣如何分配財政扶持資金，就成了扶持政策落實的一個難點。如果沒有有效的監(jiān)督機制，就容易產生腐敗。而且，個別企業(yè)為了得到這種無償資金，弄虛作假，創(chuàng)造條件來申請財政扶持。

3.扶持政策難以達到預期目標。當前的扶持政策對企業(yè)缺乏后續(xù)跟蹤管理，嚴重影響了扶持政策效果。財政扶持資金撥付企業(yè)后，由于企業(yè)資質審查和企業(yè)后續(xù)經營監(jiān)督管理等職能不在財政部門，沒有專門的機構對企業(yè)后期經營行為及資金使用進行跟蹤管理，所以，往往是財政資金一撥了事，難以實現扶持政策的目標。

4.財政資金沒有循環(huán)使用。當前財政扶持企業(yè)資金的使用，基本上是有去無回，沒有建立循環(huán)使用、保值增值制度，未能將這些資金逐漸積累起來使用。

5.增加了財政支出壓力。現在各個行業(yè)主管部門都十分熱衷于制訂出臺各種各樣的資金扶持政策，這些政策都是無償地為企業(yè)提供扶持。這方面的支出越來越大，無形之中，會逐步增加財政支出壓力，或者擠占其他財政支出。

6.重復扶持。當前各種扶持政策種類繁多，政出多門。既有行業(yè)扶持政策，又有專項扶持政策，不同部門對同一個企業(yè)重復扶持，一些企業(yè)能從多個部門領取扶持資金，浪費財政資金。

二、財政扶持企業(yè)發(fā)展的資金支出基金化改革的意義

所謂財政扶持企業(yè)發(fā)展的資金支出基金化改革，就是指，把財政扶持企業(yè)發(fā)展的資金轉化為股權投資基金的形式投入需要扶持的企業(yè)，獲得企業(yè)相應的股權，并在合適的時候轉讓企業(yè)股權，收回扶持資金。這一改革創(chuàng)新對于企業(yè)來說，沒有太大的變化，企業(yè)仍然能得到它極需要的發(fā)展資金，但從財政政策方面看，這一創(chuàng)新具有重要意義。

（一）財政扶持企業(yè)發(fā)展的資金支出基金化能更好地體現財政政策的公平性

將財政扶持企業(yè)發(fā)展的資金支出基金化后，財政給予了企業(yè)急需的扶持資金，同時，也取得了企業(yè)一定比例的股份，企業(yè)不能無償占有財政公共資金，企業(yè)得到了發(fā)展資金，但也付出了一定代價。基金化的扶持政策不影響企業(yè)得到必要的政策扶持，不影響扶持政策的實施。這樣，基金化的財政扶持政策就能更好地體現財政政策的公平性，降低了企業(yè)弄虛作假的原動力，使財政政策可以取得更好的效果。

（二）實行基金化的財政扶持政策可使財政資金循環(huán)使用

從另一個角度看，這相當于增加了財政扶持資金的總量。以前的財政扶持資金有去無回，基金化的財政扶持政策由于持有的企業(yè)股權可以通過股權轉讓市場變現退出，使財政資金可以循環(huán)使用，可以節(jié)約財政資金。如果被扶持的企業(yè)發(fā)展良好，財政資金甚至可以實現增值。

（三）基金化的財政扶持政策更加精準

例如天津市目前對企業(yè)IPO的鼓勵政策是先給要IPO的企業(yè)一部分資金支持，IPO成功了的企業(yè)這部分支持資金就獎勵給企業(yè)了，如果IPO沒有通過，則企業(yè)需要將這部分資金還回來。實際上，IPO成功的企業(yè)已從資本市場上融到了大筆資金，不需要政府的資金支持了。而IPO不成功的企業(yè)，不但沒有從資本市場中融到資金，還為此用去了一大筆資金，企業(yè)的資金更加緊張，此時，政府支持企業(yè)IPO的資金還需要企業(yè)還回來，造成企業(yè)資金更加困難。如果采取基金化的財政政策，就不存在這種問題了。不管企業(yè)IPO成功與否，政府支持企業(yè)IPO的資金都不需要企業(yè)歸還。政府只要在市場上將企業(yè)股權轉讓出去就可以將財政扶持資金變現回來。即使企業(yè)IPO不成功，財政支持資金仍然可以彌補企業(yè)IPO的費用，不至于使這些企業(yè)雪上加霜。這樣才真正達到了財政鼓勵企業(yè)IPO的目的。

（四）基金化的財政扶持政策可以提高財政扶持政策的效率

財政扶持企業(yè)政策基金化后，由于這部分資金變成了企業(yè)資本金，基金管理機構成了企業(yè)的股東，一方面，有權利和義務跟蹤了解和監(jiān)督企業(yè)的經營情況：另一方面，可以防止企業(yè)弄虛作假，套取財政的扶持資金。這樣，可以真正發(fā)揮財政扶持政策的作用，提高財政政策效率。

三、財政扶持企業(yè)發(fā)展資金支出基金化改革的制度設計

（一）財政扶持企業(yè)發(fā)展資金支出基金化創(chuàng)新的目的

財政采取股權投資基金的方式用財政資金幫助企業(yè)發(fā)展的目的與原來制訂出臺這些扶持政策的目的是一樣的，都是為了引導產業(yè)轉型升級，扶持新產業(yè)發(fā)展，幫助科研成果轉化，支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，開發(fā)新能源新材料等。以股權投資基金的形式創(chuàng)新財政扶持資金的目的是為了提高財政扶持資金的效率，更好地體現財政扶持資金的公平性，并不是為了追求財政扶持資金的保值增值。所以，財政扶持企業(yè)發(fā)展的政策目標沒有變，只是扶持的方式改變了。此外，財政扶持企業(yè)的資金只是轉化為股權投資基金，以股權投資基金的形式直接為企業(yè)提供一定的資金幫助。這種股權投資基金不是政府引導基金，也不是母基金，不具有引導基金或母基金的功能。

（二）財政扶持企業(yè)發(fā)展資金支出基金化改革的范圍

財政扶持企業(yè)發(fā)展資金支出基金化創(chuàng)新的范圍主要應考慮市級財政對非天津市國有企業(yè)的扶持支出。因為本市國有企業(yè)的股權本身就屬于本市公有，扶持資金轉為資本金形成的股權仍然屬于本市公有，沒有轉化為私人資本，不必再分出來進行基金化管理。非天津市國有企業(yè)包括民營企業(yè)和外地在天津投資的國有企業(yè)。由于在全國范圍內，目前，政府設立的投資基金主要是引導基金或母基金，還沒有將財政扶持企業(yè)的資金支出改為以股權投資基金形式投入企業(yè)的先例，我們可以先選擇一部分財政扶持資金作為試點，取得經驗后再逐步擴大范圍。

（三）基金化實施環(huán)節(jié)

為了便于操作，降低基金化創(chuàng)新難度，現有的企業(yè)申請財政扶持資金渠道和審批渠道可以不變，各種財政扶持資金在經過現有的有關部門審批程序后，只在劃撥資金環(huán)節(jié)進行基金化改革。將原來直接撥給被扶持企業(yè)的資金改為以股權投資基金的形式向被扶持企業(yè)注資，并取得企業(yè)相應的股權。這樣操作，只在原來的扶持政策制度和程序上稍加改變，原申報審批程序和制度都不變，簡單易行。

（四）設立基金

設立財政股權投資基金賬戶，根據上面所述納入基金化創(chuàng)新試點的范圍，每年將這些范圍內的預算資金轉入基金，用于入資應扶持的企業(yè)。基金資金由銀行托管。

（五）設立管理機構

設立一個專門的基金管理機構或由現有的某個機構具體負責財政股權投資基金賬戶，負責扶持資金注入企業(yè)和持股，行使股東權利，以及后續(xù)跟蹤監(jiān)督管理和股權退出。這個管理機構的主要工作，首先是對被扶持企業(yè)進行估值，確定扶持資金的股權比例，企業(yè)估值應低于公開市場同類企業(yè)一定交易時間內平均股價的一定比例；其次是入資后管理監(jiān)督和股權退出。管理機構的運營費用可按投資基金行業(yè)的慣例，加上運營成本核算，確定一個比例從管理的基金中提取管理費。為了實行有效的激勵措施，也可以從股息收入中回撥一部分作為管理機構的獎勵。管理機構不得從入資企業(yè)中收取任何費用。

（六）投資后管理

由于這種投資基金不是真正的市場意義上的股權投資基金，因此，投資企業(yè)后的管理也不同于市場意義的股權投資基金的投后管理。基金管理公司對投后管理的重點應是充分利用股東身份和政府扶持政策實施情況監(jiān)督者的身份，對企業(yè)運營發(fā)展方向是否符合扶持政策目標的監(jiān)督，以及了解掌握企業(yè)的資金運用情況，防止企業(yè)違法違規(guī)，而不是參與企業(yè)的運營管理，也不能參與企業(yè)的決策，更不能干擾企業(yè)的生產經營活動。也就是說，管理機構可以行使股東的股份處置權、收益權、知情權和監(jiān)督權等有限權利，不行使股東的管理決策權。

（七）股權退出

財政股權投資基金入資企業(yè)獲得企業(yè)股權后，如果企業(yè)發(fā)展順利，則這部分股權會保值或增值，基金管理機構可以擇機退出。如果企業(yè)發(fā)展不順利而破產，則按法定破產程序清算，同股同權，根據清算報告注銷股權。現在股權轉讓市場已經很成熟，財政扶持資金投入企業(yè)所獲得的股權很容易通過股權轉讓市場掛牌轉讓，可以做到公平公開透明地退出，掛牌價格可以參照同類企業(yè)的交易價格，盡量減少人為因素對估值的影響。也可以采取浙江省的企業(yè)股權拍賣形式退出。

（八）基金收益

基金投入企業(yè)后，這部分股權可能會有股息收入。由于財政股權投資基金投入企業(yè)的目的不是為了獲得收益回報，所以，基金投入企業(yè)后，決不能主動要求企業(yè)分紅，只能被動接收企業(yè)分紅派息。分紅派息收入要進入基金賬戶，不能由基金管理機構支配，但可以經過一定的程序回撥一定比例的股息收入給基金管理機構，作為激勵措施。

（九）風險管控

一是基金和基金管理機構各自財務獨立核算，基金由銀行托管，只能在托管銀行開立一個銀行托管賬戶，基金管理機構無權開立基金賬戶。基金投入企業(yè)的資金和從企業(yè)回收的本金及股息等基金帶來的收入等全部只能從托管賬戶進出。基金管理機構開立自身的銀行賬戶必須經上級管理部門審批。二是基金管理機構具體辦理基金入資企業(yè)事務時，不允許收取服務費之類的任何費用，不得利用基金來為基金管理機構謀取利益或謀取個人利益。管理機構作為股東向企業(yè)派出董事監(jiān)事等管理人員時，不得從企業(yè)獲取報酬。三是利用對企業(yè)估值入資的環(huán)節(jié)，基金管理機構進一步核準企業(yè)申報扶持政策材料的真實性，并反饋給該扶持政策的審批部門，形成企業(yè)信用記錄，對企業(yè)起到一定的監(jiān)督作用。

責任編輯：傅延懌曲 寧

F812

A

1006－1255－（2017）08－0026-06

阮班會（1965—），天津市財政科學研究所。郵編：300041