西部農村地區基層治理法治化的路徑探索

馮淑珍

摘 要：農村基層治理法治化對于實現國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。西部貧困地區實現基層治理法治化，存在基層政府依法行政缺失、農民群眾法治意識不高、法律服務體系不完善等問題。要從轉變基層政府執法方式、加強普法宣傳、構建法律服務體系、完善涉農法律法規等方面推進農村地區基層治理法治化建設。

關鍵詞：西部地區；農村基層治理；法治化

十八屆四中全會提出“推進基層治理法治化”，全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。對于西部貧困地區來說，深入實施精準扶貧精準脫貧，與全國同步全面建成小康社會，必須著眼于農村基層治理法制化建設，切實把基層發展、建設和農民利益納入系統化、規范化的法律環境之中。

1 農村基層治理法治化的意義

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點也在基層。由此可見，推進農村基層治理法治化一方面可以解決農村發展與穩定的關系問題，另一方面作為建設法治國家的重點難點，農村基層治理能否早日實現法治化關系著依法治國方略的實現與否。當前農村基層治理法治化主要直接涉及三個方面，一是基層政府依法行政問題，二是農民群眾的法制觀念和法律知識儲備問題，三是法律及司法機構的設置問題。當前基層治理法治化的困難也是源于這三方面。

2 實現基層治理法治化的難點問題

（一）基層政府依法行政是基層治理法治化的重點所在

鄉鎮基層政府是貫徹依法治國方略的執行者，我國各級政府貫徹執行國家法律的途徑基本上都是通過基層政府具體落實的，就甘肅省來說，有86個縣（區）級政府，其中有58個屬于貧困縣（區），有1350多個鄉（鎮）政府。基層政府依法行政狀態如何，直接關系著國家法律法規的貫徹落實的好壞。農村基層法治化建設如果離開基層政府的依法行政則必然失去其基礎。

然而，在推進農村基層治理法治化過程中，大多數基層鄉鎮都會出現依法行政難的困境，依法行政成了法治化道路上的攔路虎。

（二）農民的法治觀念淡薄是基層法治化建設的難點所在

在廣大貧困地區基層農村，人們對法律的地位和作用認識不足，“權大于法”的觀念在農民心中依然根深蒂固。農民辦事情第一時間想到的往往是“關系”、“金錢”、和“權力”，而不是法律，視法律為無物，無視或者排斥法律的權威，群眾的法治觀念整體上依然比較淡薄。

（三）立法滯后是基層治理法治化的障礙

改革開放以來，我國形成了以農業法為核心的農業法律體系框架。但是，隨著經濟社會的深入發展，特別是新世紀以來西部大開發戰略的推進，廣大西部農村地區出現了許多新情況、新問題、而法制建設尚且不適應急劇變革帶來的復雜局面，農業、農村方面的法律法規還不健全。就其整體狀況來看，仍然存在著立法滯后、薄弱、分布不均勻、缺乏可操作性、質量不高的問題。

3 推進西部地區農村基層治理法治化的對策建議

（一）增強基層干部法治觀念，轉變基層政府執法方式

實現農村基層治理法治化，必須遵循“法定職責必須為，法無授權不可為”的原則，著重將基層政府的行政行為納入法治化軌道。

首先，強化基層干部法律意識。一是要進一步加大對基層干部的法治理念和法治思維的培訓和引導，要求基層干部嚴格按照法律辦事，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。二是鼓勵基層干部要自覺用法、懂法、學法。基層干部要以提高自身法律素養、增強依法行政能力為重點，主動系統學習法律法規知識，熟悉和掌握履行職責所需要的法律知識，提高自身的法律法規政策水平。三是要加大懲戒力度，對不嚴格執法，選擇性執法，為人情不惜規避法律甚至突破法律的規定，侵害群眾權益的政府工作人員依法進行嚴懲。

其次，激發基層法治社會活力。面對基層執法經常出現的執法困境，要激發基層法治社會活力，理順基層治理機制，推動政府與社會組織協作，注重發揮農村基層組織的作用，提高基層群眾的參與度，力促基層民主與基層法治同步進行。要著力于構建基層政府與農民群眾之間的良性溝通機制，為民眾提供參與公共決策的平臺和機會，支持基層社會組織自我服務、自我約束、自我管理，保障其自治權利。

（二）創新普法宣傳形式，積極培育農村法治文化

法治不僅是一種制度化結構或社會組織模式，更是一種理性精神和文化意識，農村法治文化建設必須注重培養社會公眾的法律意識。

一是加強法治宣傳。我國法治宣傳從無到有，從隨機到兩個五年普法活動，并確定12月4日為全國普法日，是法治宣傳逐漸走向規范、納入法治軌道的開端。西部貧困地區農村占有廣大的地理區域，擁有最多的人口，必然是法治宣傳的重點。面對農村基層長期受到傳統法律文化的影響，在“禮”的德治浸潤下的現實，法治宣傳必須“接地氣”，用老百姓聽得懂的“家鄉話”，通過闡述老百姓的“身邊事”提高老百姓的用法守法意識。

二是抓好基層黨建。推動農村治理法治化，是農村治理方式的重大變革，直接關系農村改革發展穩定、關系黨在農村的執政基礎，必須把堅持黨的領導和加強黨的建設作為頭等大事、放在重要位置。習近平總書記指出，全面推進依法治國這件大事能不能辦好，最關鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅強有力。在推進農村治理法治化過程中，強化基層黨組織的政治功能，就是牢牢把握完善中國特色社會主義制度這個大方向，推動全面依法治國在農村落地生根。

（三）健全農村基層法律服務體系

完善的農村法律服務體系是化解農村社會矛盾的基本保障。農村法律服務工作要面向基層，切實維護農民的合法權益，實現全方位的、優質高效的法律服務。

首先，不斷擴展農村司法載體。積極吸納農村的司法資源、組織和聘用公、檢、法部門的專業人才作為農村的司法助理員或農村法律顧問，定期下鄉或常駐農村，必要時還應擔任農村糾紛的法律調解人并承擔同司法、執法部門聯絡的任務，特別是加強基層派出法庭和鄉鎮司法所的建設，切實維護農村居民的合法權益，提高法律服務質量。

其次，豐富法律服務方式。如建立“法治服務熱線”，條件允許的地方甚至可以在農村地區組建個人律師事務所，或者以農村的鄉鎮行政區域為單位設立法律服務所，代表農村集體組織和農民參與各項法律活動，確保群眾的法律問題得到及時、合理的解決。

再次，保障農村法律援助經費。縣（區）一級要按照一定的比例把法治建設經費列入財政預算，專款專用，并根據財政收入的增長逐年有所增長，確保法治建設工作正常運轉。鄉鎮一級也應該按照適當比例將經費列入財政預算，并配備必要的法治宣傳設施，著力解決法治宣傳工作者的待遇。

（四）完善涉農法律法規，通過法律明確農民各項權利

必須健全和完善適應農村改革發展需要的法律制度，使農村基層法律體系適應農村地區經濟和社會發展的需要。

一是要抓緊制定有關土地承包經營、減輕農民負擔、科技興農、農業現代化及國家宏觀調控方面的法律法規，逐步使農村政治、經濟、文化等項事業走向法治的軌道。二是要在《農業法》為基礎的前提下，制定與之相配套的具有實質性事項規定和具體措施規定的各種農業法律法規。三是要注重基層法律體系性建設，促進各項法律法規的合理互補和有效配合從而發揮最大合力。

參考文獻

[1]李羚.農村基層治理要取得更大突破[J].四川黨的建設（農村版），2015（12）.

[2]于建嶸. 如何提高農村基層治理能力[J].國家治理周刊，2015（41）.endprint