關于煤礦瓦斯抽采利用補貼政策的探討

吳照娟

(中煤集團，北京 100011)

關于煤礦瓦斯抽采利用補貼政策的探討

吳照娟

(中煤集團，北京 100011)

本文對煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用補貼政策進行了研究，重點介紹了補貼政策對抽采利用的促進作用，對煤礦瓦斯抽采利用經濟政策激勵力度衰減的原因進行了分析，堅持問題導向和分類分級原則，對煤礦瓦斯抽采環節進行額外補貼提出有關政策建議。

煤礦瓦斯 抽采利用 補貼

1 補貼政策有效促進了煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用

為促進煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用，近年來，國家先后出臺一系列法規政策標準，從財政補貼、稅收優惠、市場價格、土地政策、裝備設施，上網發電等方面對煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用實施激勵政策。2007年4月20日，財政部下發了《關于煤層氣(瓦斯)開發利用補貼的實施意見》(財建〔2007〕114號)。《實施意見》規定，中央財政按0.2元/m3煤層氣(折純)標準對煤層氣開采企業進行補貼。補貼范圍包括企業開采的煤層氣出售或自用作民用燃氣、鍋爐燃料、化工原料、非上網自用發電等。

國外在煤層氣產業起步階段，也是通過補貼優惠等政策促進開發利用。美國在上世紀70年代末和80年代初開始進行地面開采煤層氣過程中，逐步認識到在煤層氣產業發展初期，政策的扶持和稅收政策的補貼是煤層氣發展的主要推動力，從而對煤層氣生產實行稅款補貼政策，1980年出臺的《能源意外獲利法》鼓勵非常規氣體能源和低滲透氣藏的開發，其中可適用于煤層氣的鼓勵政策是第29條的稅收補貼政策。該政策對煤層氣開采實行“先征后返”的政策，即先按聯邦稅法征4%～6%的生產或開采稅，然后給予每立方米煤層氣2.82美分的政府補貼(當時煤層氣售價約為6美分/m3)。資料顯示，稅款補貼后煤層氣企業的投資利潤率由稅后1.1%漲至3.9%；內部收益率由5.8%升至22.7%。該稅收優惠政策的出臺在煤層氣開發的初期起到巨大的推動作用，使煤層氣井數量在80年代末大量增加。

補貼政策對促進我國煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用發揮了重要作用，在促進煤層氣開發利用方面尤為明顯。2007年國家實施中央財政補貼后，進一步激發了煤層氣企業抽采利用的積極性，2007～2015年我國地面煤層氣抽采利用量保持高速增長，2015年地面煤層氣抽采量達到44億m3，是2007年抽采量的14.7倍；煤層氣利用量達到38億m3，比2007年的2億m3增長近20倍，抽采利用率由2007年的66.7%上升到2015年的86.4%，提高了19.7個百分點。

圖1 2007～2015年地面煤層氣抽采量變化情況

圖2 2007～2015年地面煤層氣利用量變化情況

在補貼政策發揮積極作用的基礎上，為進一步促進煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用，2016年出臺了《關于“十三五”期間煤層氣(瓦斯)開發利用補貼標準的通知》(財建〔2016〕31號)，規定“十三五”期間，煤層氣(瓦斯)開發利用中央財政補貼標準從0.2元/m3提高到0.3元/m3。

2 煤礦瓦斯抽采利用激勵力度呈現弱化趨勢

煤層氣作為一個新興產業，煤層氣資源開發項目投資是一種商業行為，以獲取最大利潤為目的。煤層氣抽采工程項目要進行經濟評價，預測投資效果，為提高項目的綜合經濟效益提供決策依據。煤層氣開發經濟評價首先要進行資源評價、市場預測、產量預測和規模分析等工作；在此基礎上，對擬建項目的投入費用和產出效益進行合理的計算和分析，并通過不同方案的比較，分析論證項目的財務可行性、經濟合理性，評估風險大小，為項目投資獲得預期利潤提供科學決策的依據。

地面煤層氣抽采工程經濟評價的核心指標就是產氣率，煤層氣抽采工程項目獲得投資開發的前提就是產氣率高，從而確保項目的盈利性。而產氣率不高、產氣規模小，難以達到預期內部收益率的煤層氣區塊不會通過投資評估而進行大規模開發。從抽采技術上來看，產氣率不高意味著煤層滲透率差。對于地面煤層氣開發項目來說，滲透率差可以不開發，但對于井下采煤作業來說，無論滲透率大小，為了保障采煤作業安全，都必須要進行瓦斯預先抽采為核心的瓦斯治理工程。根據煤礦瓦斯賦存特性，這些產氣率低(主要是煤層滲透率低)的煤層區域，常存在于高突礦井中，往往是煤礦瓦斯治理的難點，必須要進行煤礦瓦斯抽采，實施區域治理，保障煤礦安全生產。因此帶來的問題就是抽采率低和抽采效果差，直接表現為抽采的瓦斯濃度低，難以利用。

盡管為了保障安全，全國煤礦井下抽采總量大，但單個煤礦抽采量小、濃度低，可利用率低，井下和地面抽采煤層氣(瓦斯)在可利用性方面存在巨大差異；即使是井下抽采，由于不同煤層透氣性差別很大，抽采量和抽采濃度大相庭徑，導致不同煤礦井下抽采瓦斯可利用性方面也存在巨大差異。現行財政補貼政策出發點主要是采取基于瓦斯利用量的“一刀切”補貼標準，并沒有考慮這種差異性，抽采利用補貼“精準度”不夠，和地面煤層氣抽采相比，相當一部分礦區的煤礦瓦斯抽采具有成本較高、出氣濃度較低、利用難度大、利用率較低等特點，在現有補貼政策的思路下，相同的補貼對煤層氣和煤礦瓦斯抽采的激勵力度截然不同，抽采利用難度大而迫切需要資金支持的，難以得到足夠的補貼。

此外，對于一些煤層透氣性較差的煤礦，抽采難度大、濃度低，無法按照補貼要求實現瓦斯出售或作民用燃氣、化工原料使用，現行政策對利用環節的補貼很難傳導到抽采環節，補貼政策對這部分煤礦的激勵作用效果不明顯。相比現行補貼政策對地面煤層氣開發企業抽采而言，無法充分調動此類煤礦抽采瓦斯的積極性，通過利用補貼帶動瓦斯抽采量提高進而保障安全生產的目的難以實現，瓦斯補貼政策對煤礦瓦斯抽采而言呈現激勵力度減弱的趨勢。

2015年，全國地面煤層氣和煤礦瓦斯利用量分別為38億m3和48億m3，但是地面煤層氣利用率高達86.4%，未得到利用的煤層氣為6億m3，煤礦瓦斯利用率僅為35.3%。2015年我國煤礦瓦斯利用量達到48億m3，是2007年煤礦瓦斯利用量的3.4倍。但是相比地面煤層氣抽采利用率大幅增加，全國煤礦瓦斯利用率僅從2007年的31.8%上升到2015年的35.3%，只提高了3.5個百分點。全國煤礦瓦斯平均抽采率更是長年徘徊在30%～40%左右，大量瓦斯還是依靠通風系統排出。

圖3 2007～2015年煤礦井下瓦斯利用量變化情況

3 對煤礦瓦斯抽采環節進行額外補貼的建議

基于現行對利用環節進行補貼難以有效傳導到煤礦瓦斯抽采環節的現狀，在當前中央財政0.3元/m3(以折純利用量為核算基數)的補貼基礎上，對煤礦瓦斯抽采環節進行直接補貼，單獨給予煤礦瓦斯抽采量額外的財政補貼。補貼資金計算方式(補貼金額以有計量的煤礦瓦斯折純抽采量為核算基數依據)：補貼額度=折純抽采量×補貼標準。進一步鼓勵煤礦企業加大瓦斯抽采力度，實施瓦斯災害治理工程，并根據煤礦安全狀況、安全生產標準化等級、機械化程度等設定補貼的綜合分級指標。

將對井下瓦斯抽采分級補貼標準分為A、B、C、D四級，其中A級別最高，獲得補貼最多，其他依次遞減：

(1)A級別的標準為：近5年來未發生較大及以上安全生產事故；上一年度百萬噸死亡率為0，安全質量標準化達到一級標準，上一年度連續3個月實現瓦斯零超限，瓦斯抽采量和抽采率同比增長。補貼標準為每抽采1m3瓦斯(折純量)補貼一定金額(四個級別中最高額度)。

(2)B級別的標準為：近3年來未發生較大及以上安全生產事故，安全質量標準化達到二級標準，上一年度連續2個月實現瓦斯零超限，瓦斯抽采量和抽采率同比增長。補貼標準為每抽采1m3瓦斯(折純量)補貼一定金額(四個級別中第二額度)。

(3)C級別的標準為：上一年度未發生較大及以上安全生產事故，安全質量標準化達到三級標準，上一年度連續1個月實現瓦斯零超限，瓦斯抽采量和抽采率同比增長。補貼標準為每抽采1m3瓦斯(折純量)補貼一定金額(四個級別中第三額度)。

(4)D級別的標準為：不滿足第三階梯最低標準的，不予享受中央財政資金對于煤礦瓦斯抽采環節進行直接補貼政策。

實施對煤礦瓦斯抽采環節額外補貼堅持了分類分級、問題導向的原則，對最需要補貼的抽采環節提供資金支持，充分發揮經驗政策導向引領作用，切實促進煤礦瓦斯抽采，保障煤礦安全。還要充分發揮市場化手段，貫徹落實煤炭去產能要求，在綜合考慮國家淘汰落后鼓勵先進產能政策、煤礦安全生產法律法規、煤礦瓦斯災害治理政策規定等基礎上，以事故情況、瓦斯超限情況、抽采情況等，科學設立煤礦瓦斯抽采環節階梯補貼標準，進一步鼓勵煤礦企業加大瓦斯抽采力度的同時，推動不具備安全生產條件的落后煤礦關閉退出。

[1] 孫茂遠，黃盛初. 煤層氣開發利用手冊[M]. 北京：煤炭工業出版社，1998.

[2] 孫慶剛. 中國煤礦瓦斯災害現狀與防治對策研究[J]. 中國煤炭，2014(3):116-119.

[3] 劉文革，孫慶剛，等. 煤礦瓦斯抽采利用補貼政策研究[R]. 北京：國家安全監管總局信息研究院，

(責任編輯 韓甲業)

Discussion on the Subsidy Policy for CMM Drainage and Utilization

WU Zhaojuan

(China National Coal Group Corp.,Beijing 100011)

The paper studies the subsidy policy for CBM/CMM drainage and utilization,introduces the facilitation of the subsidy policy to the drainage and utilization,and analyzes the cause of declination of incentive strength of the economic policies. Based on the principles of problem orientation and classification and grading,it also proposes the suggestion to provide additional subsidy to CMM drainage.

CMM; drainage and utilization; subsidy

吳照娟，女，現在中煤集團從事煤炭法規政策相關工作。