銀行資本監管和巴塞爾協議的發展

萬健

銀行資本監管和巴塞爾協議的發展

萬健

文章結合現有文獻探討了銀行的職能、銀行監管的必要性，研究了《巴塞爾協議》自頒布以來隨金融市場變化而調整的監管模式，對于中國銀行業應對《巴塞爾協議III》的措施進行了簡要回顧。

巴塞爾協議；資本充足監管；銀行監管

一、引言

金融機構在經濟發展中扮演著重要的角色，因此如何通過合理手段對金融機構進行監管以確保其穩健運行是數十年來引發熱烈討論的問題。金融機構監管框架的確立與完善是一個不斷在危機中反思的過程，在此過程中產生的《巴塞爾協議》對于世界金融監管做出了重要的貢獻。

二、銀行業監管的理論基礎

（一）銀行的作用

社會實踐和大量研究表明，銀行對于一個國家的經濟發展和社會穩定方面有重要的影響。現代理論主要從信息不對稱的角度論證銀行的本質功能，從提供流動性的角度來說，銀行能夠從投資者處吸收流動性強的小額存款并轉換為籌資者處流動性差的大額資金，節省雙方的信息發掘成本。信息不對稱引發的關于銀行職能的另一個解釋是監督代理。由于信息不對稱，投資者在進行投資決策時面臨兩個問題，即貸款前的逆向選擇和貸款后對借款人道德風險的監督。而單個存款人由于投資金額較小、監督成本較高，缺乏對于借款人進行監督的動機，由此產生的搭便車行為進一步惡化了信息不對稱帶來的投資風險，而Ramakrishnan和Thankor（1984）證明了由于存在規模經濟，銀行可以以較低的成本代替投資人對于借款者進行監督。

（二）銀行業監管的必要性

銀行在金融體系中的職能使得其在國家經濟活動中扮演重要角色，銀行業的穩定性決定了整個經濟系統是否能夠完善的運行。但是由于信息不對稱和市場失靈，銀行業中普遍存在著系統性風險，銀行系統本身是脆弱的，而由于銀行恐慌本身的順周期性，銀行倒閉在經濟危機時會進一步加劇危機的程度，造成嚴重危害。

1.系統性風險

創造流動性是銀行最重要的職能之一，但由于資產負債表“借短貸長”的特性，銀行暴露于擠兌風險中。擠兌具有傳染性，經營不善的銀行破產能夠危及到基本面良好的銀行，從而引發全面的銀行業危機。關于銀行系統的脆弱性，許多經濟學家都做出過理論解釋。Diamond與Dybvig（1983）認為，銀行具有多元化消費沖擊從而提供流動性保險的職能，但如果在某種特殊情況下所有存款人都產生了提前提款的欲望，銀行由于資產流動性較差，將無法完全滿足所有需求，其“先到先得”的服務準則使得所有存款者的最佳策略是提款，于是產生了針對該銀行的擠兌。而由于信息不對稱，理性預期使得擠兌產生傳染性進而發生非理性的銀行恐慌。Gordon（1985）認為存款者只能通過其觀察到的經濟系統的信息來判斷其存款行的信息，在經濟不景氣的情況下由于無法獲得銀行的經營信息，最佳的反應就是提前取款，最終導致經濟下行時針對所有銀行業的擠兌；此外，Bhattacharya和Gale（1987）從銀行同業拆借市場的存在自道德風險角度論證了擠兌傳染的必然性。

2.代理問題

銀行由于具有規模效應能夠以較低成本監督借款者，但隨之誕生的銀行與存款人的新的代理關系使得存款人有必要對銀行進行監督。Dewatripont和Tirole（1993a,1993b）指出，由于銀行的所有權與經營權分離，在從事高風險活動失敗時，銀行股東僅承擔有限責任，因此相較于債權人股東缺乏對銀行經營進行監管的動力；而銀行債權人即存款者的資金具有小額、分散的特性，由他們對銀行監督是困難且成本巨大的。由此產生了對存款代理人的需求，即需要第三方來對銀行的風險行為進行監督以保護債權人利益。

由于銀行存在系統性風險，信息不對稱使得銀行系統常常面臨擠兌危機，而代理問題使得債權人權益難以受到保護，對銀行業進行監管是保證銀行系統平穩運行、經濟活動有序發展的必然要求。

三、巴塞爾協議的框架

巴塞爾協議自1988年頒布以來的三十年間內容不斷完善，建立起了以資本要求為核心，市場監管、流動性監管等為輔助工具的涵蓋信用風險、市場風險、操作風險的全方位監管體系。目前世界正處于巴塞爾協議III的全面實施階段，各國在巴塞爾協議的基礎上結合國內情況出臺了針對本國銀行的監管要求。圖1簡要概括了巴塞爾協議的修訂過程：

圖1 巴塞爾協議發展時間軸

（一）《巴塞爾協議I》及《1996市場風險修正案》

1.出臺背景

自70年代布雷頓森林體系瓦解后，世界金融市場迅速發展，銀行競爭日趨激烈，銀行業經營風險明顯加大。1974年德國赫斯塔特銀行和美國富蘭克林國民銀行的倒閉使得國際市場一度陷入停頓，外匯市場的結算風險由一家銀行蔓延到了整個外匯市場，并且在國際范圍內引發了系統性問題。1975年2月，來自比利時、美國、法國、德國、日本等十國的代表在瑞士巴塞爾商討成立巴塞爾銀行監管委員會，于1988年頒布了規定銀行資本充足率的《統一資本計量與資本標準的國際協議》即《巴塞爾協議I》對從事跨國業務的銀行提出資本監管的原則。

2.主要內容

《巴塞爾協議I》僅僅考慮了銀行業面臨的信用風險。按照銀行資本的特性將其分為核心資本和附屬資本，其中核心資本包括股權資本、公開儲備等面臨風險時緩沖能力比較強的資本成分，而附屬資本只能在有限時間內吸收損失，它包括未公開的儲備和混合性債務資本等。巴塞爾協議對于資本內部的要求是核心資本占整個資本比例不得少于50%，附屬資本不得超過核心資本。

《巴塞爾協議I》的突出貢獻在于它規定了統一的最低資本充足率標準，即從事國際業務的銀行資本與加權風險資產的比例必須達到8%，其中核心資本不低于4%。對于資本充足率的計算公式是：

資本充足率=資本／加權風險資產

由于《1988巴塞爾協議》僅考慮信用風險，而忽視了銀行在國際市場中交易面臨的市場風險，很快就難以應對更加活躍和復雜的金融市場情況，對于最低資本金的要求沒有能夠在防范銀行風險方面給予足夠的保證。

3.《1996市場風險修正案》

隨著衍生金融品種及其交易規模的迅猛增長，以金融衍生工具為主的市場風險經常發生，僅靠資本充足率已不足以充分防范金融風險。巴林銀行破產事件使得《1988巴塞爾協議》備受質疑。《1996市場風險修正案》改變了《1988巴塞爾協議》中將表外業務比照表內資產確定風險權重并相應計提資本金的簡單做法，提出了兩種按照單項資產特性計量市場風險的辦法，即標準計量法和內部模型計量法（VaR）。但由于當時技術發展還不夠成熟，這兩種方法沒有被普遍使用。

（二）《巴塞爾協議II》

1.亞洲金融危機的爆發

1997年東亞國家爆發嚴重的金融危機，造成世界范圍的金融市場動蕩。危機起源于泰國，金融自由化之后信貸激增導致的銀行資產負債表惡化是危機產生、發展的重要原因之一。

亞洲金融危機的爆發使得國際社會意識到銀行業面臨的風險并不是單一的信用風險或市場風險，而是信用風險、市場風險、操作風險等相互交織形成的綜合性風險，僅僅依靠個別指標以及銀行業自身約束無法有效避免危機的發生，2004年《巴塞爾協議II》中引入的三大支柱就體現了這種反思。

2.《巴塞爾協議II》的三大支柱

（1）最低資本要求

《巴塞爾協議II》的最低資本要求部分延續了《巴塞爾協議I》的理念和形式，要求最低資本充足率達到8%，核心資本的充足率為4%。但對于風險加權資產的計算更加細化，相較于將市場風險和信用風險割裂開來單獨考慮的《巴塞爾協議I》，又引入了操作風險，結合操作風險的一定倍數納入最低資本充足率計算公式，重視市場風險和操作風險導致的銀行危機，更加嚴格的對銀行的風險控制進行要求。《巴塞爾協議II》對于最低資本充足率的計算公式是：

資本充足率=(核心資本+附屬資本)/[信用風險加權資產+(市場風險+操作風險所需資本)×12.5]

在信用風險的度量方面，《巴塞爾協議II》引入了標準法和內部評級法，其中標準法對不同交易對象進行外部信用評級以確定風險權重，而內部評級法則需要銀行分別估計債務人的違約概率、違約損失率、違約風險暴露以計算風險權重函數。這兩種方法使得《巴塞爾協議II》框架下對于信用風險的度量更加系統化、客觀化、精細化，克服了之前協議過于籠統的缺陷。

（2）檢查審理程序

《巴塞爾協議II》中引入了對于監管當局參與到銀行業風險控制中的要求。檢查審理程序要求監管當局也要具備風險評估的能力，提出了“壓力測試”的概念，即需要監管者估計在極端情況下銀行需要進一步增加多少資本，在此基礎上要求銀行在運行正常時持有超額資本，這種理念在之后的《巴塞爾協議III》的流動性監管中也有所體現。

（3）市場自律機制

盡管銀行業危機是由市場失靈導致的，但是市場作為“看不見的手”以輔助監管銀行業仍然不失有效性。要取得市場對于銀行的監控要求銀行進行適當的信息披露。《巴塞爾協議II》要求銀行以至少一年一次的頻率披露資本結構、風險敞口、資本充足比率、對資本的內部評價機制以及風險管理戰略等在內的信息。市場判斷經營良好的銀行可以以更為有利的價格和條件獲得資金，而風險程度高的銀行必須支付更高的風險溢價。

3.《巴塞爾協議II》的缺陷

《巴塞爾協議II》過度依賴外部評級和風險權重評估的做法使得金融機構為以盡可能低的成本滿足資本要求產生利用復雜的操作降低資產風險權重、進行監管套利的動機。銀行紛紛通過資產證券化以規避最低資本要求，而金融自由化的發展使得CDS等衍生金融產品杠桿不斷加大，風險驟增，最終導致了2009年次貸危機的爆發。

（三）《巴塞爾協議III》

1.資本充足率要求

《巴塞爾協議III》中對于進入資本充足率計算的資產進行了更嚴格的劃分。除了在總體上將資本充足率要求由4%提升至6%以外，強調資本的質量，將與證券化交易有關的盈余等不能有效緩沖風險的成分從合格資本中剔除以防范通過這些方式進行監管套利的手段。

《巴塞爾協議III》中還引入了資本留存緩沖和逆周期緩沖的概念。資本留存緩沖要求達到2.5%，當資本留存緩沖被使用后，銀行只能通過減少股利支付、減少股份回購以及減少對員工獎金的發放等以補充這一緩沖。而逆周期資本緩沖要求銀行在經濟上行期計提超額資本，在經濟下行期用于吸收損失。

由于一些銀行規模大、復雜程度高、發生風險會給整個銀行體系帶來系統性風險，《巴塞爾協議III》引入了系統性重要銀行的概念。對于這些銀行進行1%的附加資本充足率要求，以增強其對風險的抵御能力。

2.風險中性的杠桿比率

資本充足率的重要特性就是計算時其分母是風險加權資產，這就導致無論如何嚴格控制權重分配都有被利用進行監管套利的可能性。經過次貸危機的反思后，新的巴塞爾協議引入了杠桿比率的要求，杠桿比率是符合要求的合格資本與表內外風險資產總額的比率，同時衍生金融資產也要計入分母當中，由此計算的杠桿比率相對于資本充足率來說是風險中性的，二者結合能夠更有效的規范銀行的風險行為。

四、巴塞爾協議與中國銀行業監管

中國銀行業的資本監管相較于世界來說起步較晚，直到1993年人民銀行才第一次公布了資本充足率的測算標準。但由于對《巴塞爾協議》缺乏全面深入的理解，我國早期對于資本監管的實踐流于形式。2004年《巴塞爾協議II》出臺后，銀監會根據我國國情制定了《商業銀行資本充足率管理辦法》，對于銀行資本的監管才走上正軌。到《巴塞爾協議III》出臺并實施時，對于資本標準的測算和規范已經達到了較為系統的水平。

由于中國銀監會對于大型商業銀行的資本充足率下限為11.5%，核心資本充足率下限為7%，國內資本充足率基本滿足巴塞爾協議的要求。但是考慮到合格資本要求更為嚴格、新增的逆周期資本和系統性重要銀行的要求，國內銀行還需要進一步補充資本。考慮到近年來中國的信貸擴張情況，根據中國銀監會披露的數據，陸靜（2011）估計了未來商業銀行的資金缺口，在沒有調整加權風險資產的條件下推算到2019年，中國銀行業的一級資本缺口將達到3.86萬億元，形勢仍然十分嚴峻。另外一個需要注意的問題是我國銀行的潛在不良貸款問題。我國銀行貸款中有很大一部分流向了房地產行業，房地產行業來自于銀行的資金達到約60%，一旦房地產泡沫破裂，銀行將難以收回貸款本息，從而產生巨大的流動性風險和信用風險。

五、總結

目前《巴塞爾協議III》尚未進入全面實施的階段，各國對于協議的實踐也在調整中進行，但可以預期的是協議將使得全球銀行業在滿足要求的同時保持合理的盈利水平并進行融資活動，為經濟發展提供信貸支持。

《巴塞爾協議III》盡管已經非常全面，但是其對于影子銀行的監管尚沒有出臺正式的修訂案。巴塞爾協議的發展是在問題中不斷修正的過程，為了充分防范未來可能會產生的新的銀行業風險，銀行和監管部門都應當保持警惕性以應對不斷變化的世界金融市場。

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1008-4428（2017）11-117-03

萬健，南京市房屋征收管理辦公室。