農業面源污染防治政策體系評估

李文榮

摘 要：利用環境政策分析的一般模型，從政策框架和管理制度對中國目前農業面源污染防治政策進行了評估，提出了政策改進建議。結果表明，雖然農業面源污染防治政策體系逐步完善，但尚未從目標，管理計劃和實施方案確定為農業面源污染防治政策評估體系；在經濟效益方面存在的現行政策還不夠，農業排放總量控制目標過于粗放，缺乏足夠的監測作為監管理論支持，沒有制度確保監管目標的實現；控制農業面源污染嚴重短缺，資金供應難以滿足需求。建議建立農業面源污染治理規劃體系，提高農業面源污染防治政策框架和信息機制，農業面源污染治理投入應加強。

關鍵詞：農業面源污染；防治政策體系；評價

隨著中國經濟發展和總書記習近平的“綠水青山，就是金山銀山”論斷的提出，我國地表水環境正在好轉，但由于歷史原因和農業技術原因，部分地區和水污染嚴重，水體富營養化加重，2016年，十大河流域控斷面中劣V斷面高達92%以上，黃河，遼河，海河流域斷面分別為比例高達35.2%，43.7%，67.5%，2016年，38個重點湖泊中，劣質水質為31.2%，一半以上的湖泊處于富營養狀態，工業廢水和城市污水仍然是中國水環境污染源點污染治理的主要對象，特別是農業面源污染的面源污染不容忽視，已成為水污染的重要來源。意識水平，技術水平，信息收集和資金供應限制，農村水環境管理主體和對象應把握自身在整個流域水環境中的地位和責任，面源污染的隱藏性，難以監測農業生產特點及其脆弱性和政治敏感性，導致農業面源污染管理監督，不當或遺漏，成為流域水環境管理和流域可持續發展的關鍵。

一、農業面源污染定義

廣義而言，農業生產過程中產生的農業面源污染，沒有合理處理污染物從而對水，土壤和空氣污染，農產品的污染；從狹義上說，農業面源污染是指農業生產過程中，水環境污染氮磷營養物質，農藥等有機或無機污染物的農田徑流，排水和地下滲漏造成的。因為對環境的農業面源污染是環境影響最重要和最值得注意的一個方面，為了使研究更有針對性，本研究是基于深入分析的狹義定義。鑒于中國地表水和地下水的環境管理是獨立自主的，本研究僅關注農業面源對地表水的污染。農業面源污染的原因很多，包括在農業生產過程中過度使用化肥，農藥和農膜，產生廢物排放。牲畜和家禽糞便的種植和養殖除了污水灌溉，秸稈和水土流失外，還是農業面源污染物排放增加的重要原因。在降雨灌溉的作用下，農業面源污染常發生，上游流域農業面源污染對盆地水環境的影響更為明顯。因此，農業面源污染往往是跨區域的外部性。

二、評估模型和信息來源

根據環境政策分析總體模型，分析了中國農業面源污染治理政策的目標，框架，政策措施，管理制度和機制。政策目標可以分為總目標，聯系目標和行動目標。政策目標分析包括目標體系的完整性，目標的定義以及不同目標水平的一致性分析。政策框架的分析包括政策制度的完整性和政策的及時性分析。政策工具分析主要包括指揮控制手段和經濟激勵措施。管理機制分析包括信息機制，資本機制，實施機制和處罰機制的分析。政策評估標準是整個評估過程中最基本最關鍵的因素。評估結論和建議由實際情況與評價標準的比較來確定。政策工具的評估應圍繞政策目標進行，可以參考確定性，經濟效益，持續改進和公平等4個方面。

三、調查結果

1.目標體系。系統不完整，目標定義一般，控件對象不清楚。不同層次目標之間的一致性和邏輯相關程度不高。

2.政策框架。政策制度的完整性需要加強。污染防治下放畜禽養殖存在政策差距。一些政策缺乏及時更新，目前工作的指導和其他法律法規的銜接協調不力。例如，我國涉及到農業面源污染防治的法律較多，但僅有《水污染防治法》直接針對水環境。該法提出了污染防治的基本原則和目標，尚缺少相應的、具針對性的農業環保法規和部門規章，如《化肥使用環境安全管理辦法》和《農藥使用環境安全管理辦法》對農業面源污染防治給出具體的、可操作性的規定。法律和技術標準、規范之間缺乏充分的銜接，導致目前數量眾多的指導性技術規范和標準，由于缺乏上一層次強制性的政策要求而難以發揮實際指導作用。

3.管理行動。經濟激勵政策的效果與目標不一致。目前，中國農業面源污染防治的經濟激勵措施主要是財政補貼。如果中央政府資助促進農業技術推廣農業生態環境保護先進技術支持，包括施肥和土壤有機質增加補貼，農村沼氣建設項目補貼，中央農村環境保護專項資金為農村環境保護補貼提供支持。但對于違反了規定的情況常常缺乏明確的處罰措施，并且，由于我國農業生產者數量龐大且較分散，執法監管成本較高，較大，從而喪失了命令控制手段應有的強制性和威懾力，難以保障其得到充分的執行。

4.管理體系。目前，中國農業面源污染管理在“省，縣（市）”三級行政管理制度中仍然存在分歧，主要由當地環保部門和農業部負責實施由于區域內的農業面源污染外部性，地方政府管理成本和收入模式小，缺乏采取嚴格管理措施來減少面源污染的動機。現有流域管理機構隸屬于水利部門，功能側重于水資源的利用和保護，水環境污染沒有監管力量，難以實現農業無點綜合治理流域水源污染。

四、結語

“十二五”以來，國家越來越重視農業面源污染的防治工作，包括引入相關政策和建設監測網絡，政策制度也在逐步完善。但到目前為止，中國還沒有從目標、管理計劃、實施方案到政策評估，建立起農業面源污染防治體系框架。現有的農業面源污染治理政策在確定性和經濟效益方面都不盡如人意。目前管理體制缺乏跨行政區域農業面源污染的外部性，農業面源污染的基本信息控制嚴重短缺，資金供應難以滿足普遍存在的問題。因此，要完善農業面源污染治理政策框架。加快完善農業面源污染防治體系的法律法規，特別是專門針對農業面源污染防治的行政法規和地方法規，明確了“農業面源污染防治法”，規定污染管理行動計劃和管理政府責任，利用資金和信息污染監測機制。

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